城乡二元结构呈现五特征 一体化新格局还有多远

　　10月24日，为期5天的十届全国人大常委会第三十次会议在北京人民大会堂开幕。这是会议听取全国人大法律委员会副主任委员李重庵作关于城乡规划法草案审议结果的报告。新华社记者高洁 摄

　　中国城乡二元结构在演变

　　近年来，城里人感受到身边的“外地人”已经越来越多了，一些城市的外来人口已超过本地人口的数量。目前，全国有两亿多农民工涌入城市，在城市工作甚至娶妻生子、安家落户。改善农民工待遇的消息频频传出，北京、广东、重庆等地允许农民工当选当地人大代表，安徽允许农民工报考公务员。各地有关户籍改革的创新实践也层出不穷，山东、辽宁等12省市先行试水，取消城乡有别的户口划分。以户籍制度为突破口，深深影响几代中国农民生存权、发展权的城乡二元结构正在逐渐消解。

　　城乡二元结构新演变凸显五大特征

　　新时期我国城乡二元结构呈现出“政府主导、社会参与、条条推动、块块突破、先后有序、交错推进”的非均衡渐进型演变特征。

　　在现代化的进程中，我国历史上形成的城乡二元结构呈现出与以往迥异的趋势和特征。2003年新一届政府在全国全面铺开取消农业税工作，党的十六届三中全会首次提出“统筹城乡发展”。这是我国城乡二元结构从强化转向弱化的信号，表明我国开始步入调整城乡二元结构的新时期。2005年中央提出“以工补农、以城带乡”的处理城乡关系的大政方针，2006年全面取消延续了2600年之久的农业税，成为新时期我国破解城乡二元结构、走向城乡一体化的重要里程碑。

　　本地人与外地人：一个新的二元社会在形成

　　近年来，笔者在浙江、广东、江苏、上海等地进行了一些社会调查，发现城乡结构确实出现了许多新变化，尤其在沿海发达地区，本地人和外地人的问题尤为突出，在当地形成了一个新的二元社会。

　　…………

　　统筹城乡和区域发展究竟是区域的概念，还是户籍身份的概念，抑或是两者兼顾？该做哪些积极有效的工作，以促进外来人口公共服务和社会管理问题的解决？回答和解决这些问题，需要各级政府，特别是中央政府认真思考，并研究流动人口中的新现象，要自上而下地拿出真正解决问题的系统办法。

　　土地：消解城乡二元的突破口

　　农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除的过程。

　　现代化过程是土地增值和资本化的过程。可以说，在未来十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡格局的变化。这部分资本化的土地资源如分配和使用得当，完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本，从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。从这个意义上讲，当前和今后相当长的时期内，农村土地制度的改革将处于一种关键性的位置。

　　城乡二元结构演变围绕两条主线：户籍制度与资源配置

　　曾对中国社会产生过重大影响的城乡二元结构如今已发生了显著变化，这个变化主要是围绕两个方面进行，即通过改革户籍制度和资源配置制度逐渐消解城市与乡村之间的对立。

　　…………

　　从户籍制度和资源配置两个方向来消解城乡二元结构，方向是正确的，成效也十分显著。但这还远远不够，其深层次的结构性问题并没有得到真正解决。推动城乡基本公共服务均等化，真正实现城乡统筹发展，更具有战略意义。

　　现行城乡制度的几个不公阻碍城乡统筹发展

　　现行城乡制度的不公，助长了城乡差距的扩大，违背了社会公平原则，不利于城乡均衡、和谐发展，也阻碍了“以工补农、以城带乡”要求的贯彻。

　　城乡二元结构的形成、固化和“新二元结构”的形成，同城乡之间不公平的制度安排息息相关。改革开放以来，虽然国家对农村制度进行了一系列改革，但是始终没有完全解决城乡之间在制度上存在的差异和不平等。这种制度上的不公，阻碍着城乡二元结构的消解，损害了支撑和谐社会建设的社会公正原则。

　　城乡“新二元结构”考验政策供给力

　　城乡二元结构在内容与形式上不断翻新以及新旧二元结构“叠加”的现象表明，中国社会人口流动、阶层分化、利益重组呈加速发展态势，这对执政党的政策供给能力提出了严峻挑战。

　　当前，“新二元结构”问题成为社会关注的焦点。旧有的城乡二元结构依然存在，城市里又形成了农民工与城市人、“城中村”与城市社区的新二元分野；新农村建设如火如荼，但地方政府“样板工程”和“马太效应”又共同催生了“超级村”与“落后村”的新二元怪胎；行政主导型的城乡二元结构尚未退出历史舞台，市场主导型的新二元结构又悄然登场……

　　城乡一体化新格局还有多远

　　要统筹城乡社会发展，就是要继续推进改革，要把城乡联动起来、统一起来进行改革。从目前来看，最重要的有下面几项改革要进一步推进：继续推动城市户籍制度管理改革；建立城乡劳动者平等就业的制度；逐步扩大社会保障的社会范围；进一步完成农村义务教育管理体制；改革农村公共卫生医疗体制；加快土地制度改革；推进农村综合改革；加快农村金融体制改革；深化投资融资体制改革；加强对农村的支持和保护。

　　概括起来就是四句话：当前实行城乡统筹发展，关键是要加快农村整体发展。统筹城乡发展核心是建立以工促农、以城带乡的协调机制。统筹城乡发展基本要求是形成城乡经济社会发展一体化格局。统筹城乡发展，根本途径是推进综合配套改革。

　　遏制“规划腐败”的一剂良药

用城乡规划法遏制"权利寻租　（资料图片　孙元伟绘）

　　仔细考究大量“建设性破坏”的产生过程，似乎都有着“合法”的规划依据。

　　毫无疑问，《城乡规划法》的施行，是我国在实践科学发展观的道路上迈出的坚实一步，对于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展将会起到积极的作用，同时也发出了要进一步加强规划管理的明确信号。然而，新法施行能否构建“规划反腐”的制度框架，真正遏制“政绩工程”、“形象工程”及不断蔓延的“规划腐败”，却是个值得认真考量的问题。

　　全国《城乡规划法》宣传贯彻电视电话会议26日在京召开。会议动员部署进一步加强城乡规划管理工作，要求各级城乡规划主管部门要明确任务，落实责任，广泛宣传教育，全面推进《城乡规划法》的贯彻实施。国务院副总理曾培炎为会议作出批示。

　　长期以来，横亘在城乡之间的巨大鸿沟成为影响我国整体协调发展的一道障碍。2007年6月7日，国务院批准在成都、重庆两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在国家层面上进入了统筹城乡发展的新一轮探索。十七大报告提出，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。一幅城乡均衡发展、良性互动的美丽图卷已经徐徐展开。

　　在目前城乡规划发展中，“领导一换，规划重来”的问题在一定范围内存在，“一任领导一规划”现象屡见不鲜，也助长了大拆大建。怎么解决？城乡规划法明确要求制止擅改规划的做法。

　　十届全国人大常委会第三十次会议28日表决通过了城乡规划法，自2008年1月1日起施行，现行城市规划法同时废止。从城市规划法到城乡规划法，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。 (来源：人民论坛)