预算监督：从“查大账”到“算细账”

　　预算监督：从“查大账”到“算细账”

　　见证成长中的人民民主

　　如何把“钱袋子”管住、管细、管好？在党的十七大报告中提出了要求，要深化预算制度改革，强化预算管理和监督。而人民在这一过程中，则承担了“监督”的角色。

　　去年起正式实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》从法律上进一步明确了人大常委会“管钱”的权利和程序。人大常委会可以通过“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”等手段，对政府进行监督。

　　■超收收入多少政府须报细账

　　本月10日之前，市财政局的工作人员按照惯例将厚厚的材料送往建国门东南角的市人大机关办公楼，这些材料中的表格数据复杂而单调，却反映着北京市连年高速增长的财政收支情况。并不是身在北京的每个纳税人都知道，五年来，人大对政府的钱袋子过问得越来越细，监督得越来越严。

　　超收收入是怎么花的，200多亿元的建设土地出让金怎么花，以及部分政府债务情况等等???这些庞大的财政数字，在五年前还都是尚未接受人大监督的自由地带。市人大常委会财经办公室副主任叶立毅的办公桌上摆着去年财政局报送的材料，也是这些材料，第一次向人大汇报了北京过去一年里巨大的税收超收部分。“按照财政局年初制定的税收方案，去年有14%的财政税收增长，但一年下来，北京市财政税收实际上升了33%，这多增长的19%就是政府的超收收入。”叶立毅说。

　　按照2006年北京财政的增长数额计算，政府当年超收收入的金额在100亿元左右，这个数字在一般居家百姓看来是天文学概念，但一个城市如此巨额的财政收支，以往却没能纳入同级人民代表大会的财政审议程序。为什么呢？市人大代表、中央财经大学教授李保仁解释说，因为国家的《预算法》制定于上世纪90年代，当时国民经济的发展水平使得各地的政府财政大多处于赤字状态，即便北京、上海这样的大城市，财政超收问题也不显著，但进入21世纪之后，随着北京等大城市经济的高速增长，税收的超收部分越来越多，北京从每年税后超收几个亿到超收上百亿，只用了几年的工夫。

　　“如果这么庞大的纳税人支出不经过人大的财政监督，显然是有问题的。”叶立毅告诉记者，对政府超收收入进行监督这件事，市人大常委会五年来一直在酝酿，2005年开始，市人大常委会特别对政府超收收入情况进行了调研，一年以后，政府超收收入和其他预算情况一起开始向人大报告并经人大审议通过。

　　为增强可操作性，市人大财经委制定了《关于落实〈北京市预算监督条例〉对预算超收收入监督规定的意见》，规定每年11月15日前，市财政局将编制的预计超收收入使用方案向市人大财经委通报，通报内容还要包括截至当月的预算执行情况以及具体的项目和数额，法定支出之外的支出也要做必要的说明。

　　“政府多收的税款也要经过纳税人民主程序的统筹，而不是某个官员一拍脑门就决定钱该怎么花。”参加对政府超收收入审议的李保仁感慨道。在他看来，让政府对超收收入报细账，不仅可以进一步规范政府的支出，避免腐败，还能逐渐压缩税收超收部分，使其进入预算正轨。“如果税收超收部分不被人大监督，就不可避免政府倾向于年初把税收计划定得很低，让自由支配的超收部分余地扩大，而现在，多了一层人大监督屏障，即便超收收入再多也是透明的，在规则上‘抖机灵’的意义就不大了。”

　　■土地出让金如何支出代表可问用途

　　就在财政超收收入开始被人大监督的那一年，另一项庞大的政府资金???土地出让金???也首次纳入到预算收支的系统。更重要的是，在房地产热火朝天的大背景下，如何使这笔巨款取之于民，用之于民，人大代表们开始过问其安排和流向。

　　去年4月，丰台区东铁营附近一块1900平方米的袖珍地块开始拍卖，一天之内，开发商们进行了250次竞价，最后以高出起始价近两倍的3205万元成交。这块几年前还算郊外的地皮每平方米卖到了1.7万元。百姓们在惊呼房地产商的大手笔之余，也深深意识到，出让建设用地是政府一项多么重大的资金来源。

　　土地出让收入有地方“第二财政”之称，北京2007年土地出让金收入达到230亿元，占整个财政收入1500亿元的七分之一左右。这么一大笔钱终于结束了“体外循环”的历史，纳入到财政监督的轨道。叶立毅称，以前北京市的土地出让金作为一项基金，由市发改委管理，主要用于一些固定项目的投资。从2006年开始，北京市的土地出让收入全额纳入地方预算，缴入国库，实行收支两条线管理，并接受预算监督。

　　“土地出让金在居高不下的房价下显得非常敏感，政府只有取之于民，用之于民，把土地出让金纳入人大预算监督，让代表们对其用途看得明明白白，才不失政府的公信力。”参与人大财经委预算审议的市人大代表、北京工商大学教授李友元说。记者在一份政府报给人大关于土地出让金使用的目录中看到，土地出让金的出处介绍得很详细，而且全部用在了公共项目投资上，230亿元的土地出让金中，市政基础设施建设用去70亿元，能源、生态、水利、环保工程用去22亿元，危改、文物保护用去15亿元等等。

　　李保仁指出，目前人大对土地出让金的审议监督刚刚起步，对于这笔资金具体的流向和使用效率，人大代表们“讨价还价”的空间和能力都与理想状态有一定距离。他说：“这几年，政府对农业、科技、社保等领域加大投入，很大程度上是经过人大代表们呼吁后，政府微调了预算。对于土地出让金，代表们正在呼吁使其倾向于专款专用，在改善城市困难群众住房等方面加大支出。”

　　■调研政府债务监督迈向新阶段

　　政府收了多少钱，怎么花，人大要监督；政府借了多少债，怎么还，人大也开始尝试监督。两年来，市人大常委会就政府债务问题进行了一系列紧锣密鼓的调研，以期探索出规范政府债务使用和化解政府债务风险的办法。

　　刚刚过去的一年里，几名市人大代表不约而同地质疑了京石高速公路的收费年限问题，并提出对政府修路的债务情况进行细算，重新厘定高速路的收费年限。在一片热议之余，人们不禁要问，政府借债还钱到底受不受约束？需不需要经纳税人同意，向纳税人负责？

　　对于政府债务的监督，一直是人大监督工作的薄弱环节，但随着近年来代表们要求监督政府债务

　　■预算报告出现“图文版”。过去有人大代表反映，预算报告过于专业，有的问题“看不清、看不懂”。近年预算报告增加了“解读版本”，以图文并茂的方式，更加形象生动、通俗易懂地反映报告的主要内容，为人代会对计划和预算的深入审查创造了条件

　　的呼声越来越高，从2006年开始，市人大常委会已经在这个弱项中开始了创新性的尝试。

　　市人大常委会组成的调研组在行动，虽然低调，却基本摸清了政府目前的债务情况，发现市财政的上百亿债务中有三分之二来自区县，各区县政府债务规模普遍较大，增长速度较快，债务余额甚至高于区县政府当年的一般预算收入，没有形成对债务总量的量化控制机制。“虽然政府的债务不全是借老百姓的钱，但如果处理不慎发生财政危机，很可能拿纳税人的钱堵窟窿，吃亏的还是老百姓。”市人大常委会财经办一位工作人员说。针对这些问题，市人大常委会给区县政府开出了四剂“药方”：一是现阶段严格控制政府债务规模；二是建立全市统一的融资平台公司，避免因举债单位过于分散造成的风险；三是建立“责权利”和“借用还”相统一的责任追究制度；四是建立地方财政风险预警机制，对政府债务进行动态监测和评估。目前，人大监督政府债务还处于前期的准备阶段，但却标志着人大作为受托于公众的权力机构，已经将自己的监督权拓展到一个新领域。记者在采访中反复听到这样的判断：人大制度在日常工作中体现人民赋予的权力，最有效的办法就是替人民管好政府的“钱袋子”。本报记者刘砥砺