二次分配：破解社会公平难题的重要一招

　　 党的十七大报告所提的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，是当前和今后相当长时期内我国面临的一项重大而紧迫课题。

　　当前，我国分配格局出现了一些值得注意的新变化，特别是二次分配调节功能严重乏力

　　当前，我国的分配格局呈现出了以下几个显著的新特征。

　　一是，初次分配差距拉大，对社会和谐与稳定带来了严重的压力。初次分配是指个体依赖自己的能力和机遇赚取收入和积累财富所形成的分配格局，也就是在假设没有政府力量作用于分配领域时形成的分配格局。衡量初次分配差距最常用的指标是基尼系数。据估算，我国的基尼系数在上个世纪90年代初开始超过国际上公认的警戒线(0.4)，目前约达0.47。更严重的是，目前的初次分配差距仍呈现出加速趋势。对于我国这样低收入的发展中国家而言，基尼系数显示的分配差距与高收入的发达国家相比，意味着问题更大。理由很简单:在高收入的发达国家里，在多数人比较富裕的基础上出现少数人暴富的现象(体现为较高的基尼系数)，对社会稳定与和谐不太容易构成大的威胁；但在我国这样的低收入国家里，较高的基尼系数(分配差距拉大)是在“多数人温饱、少数人暴富”的基础上形成的。因此，过高且仍在扩大的分配差距对社会和谐与稳定构成的威胁，比发达国家要大得多。因而应高度重视分配差距拉大问题。

　　二是，二次分配(有时称为再分配)严重乏力，甚至产生逆向的分配效果。如果说初次分配是在市场力量主导下进行的话，那么二次分配则是在政府主导下进行的。税收、支出和其他政策工具是政府实施二次分配的杠杆，当这些杠杆运作不当或失败时，初次分配基础上形成的贫富差距不仅不会缩小，反而会趋于拉大，由此导致了逆向分配效果。在一个追求社会公平的社会里，政府的适当角色之一就是以最低限度的效率损失，达成最高程度的公平分配，以此促进弱势群体的利益和全社会福利水平的提升。在此方面，政府应有更大的作为。

　　三是，财产差距与收入差距并存。随着收入水平的提高，人们的财产积累也在增加。现在人们(特别是富人)持有的财产(例如房产、股票、债券、珠宝、首饰和高档家具)比过去大大增加了。现在我们的分配差距拉得很大，一个重要特征是财产和财产收入差距拉得很大。这种财产差距与收入差距并存的格局将继续下去。可以预料，随着经济发展水平的稳步提升，财产差距将越来越多地压倒收入差距，成为我国社会分配差距的主要方面。

　　四是，关键性公共服务的分配严重不平等。在关键性公共服务方面，基础教育和基本卫生保障对于全体社会成员尤其低收入和弱势群体而言至关紧要。我国目前城市人口占总数的35％，但他们使用了80％的卫生资源。对于富人而言，政府没能履行提供这些关键服务的职责所造成的损害相对于穷人而言要小得多，因为他们至少还可以花钱“购买”这些服务，但穷人却没有这样的能力并且缺乏机会享有这样的服务。现在，我国政府比以前要富裕得多，但问题在于，如何更好地把钱投向对低收入群体尤为重要的关键性公共服务。

　　促进社会公平，要坚持和完善我国的分配制度，其中加强二次分配是促进社会公平的一个重要途径

　　合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。当前，促进社会公平，要按照十七大精神，在坚持和完善以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度的基础上，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，更重要的一个途径是，要加强二次分配，以二次分配促进解决社会公平问题。

　　近年来，我国政府在二次分配方面出台了一系列旨在调节收入分配差距过大的新措施，包括加大社会保障(包括农村医疗保障)资金的投入力度，逐步提高各级预算中社会保障支出的比例，通过减持国有上市公司的国有股比例和扩大彩票发行等方式，充实社会保障基金；制定和实施鼓励再就业的税收优惠政策；继续加大对“三农”的投入和政策支持力度；等等。

　　当前，在加强二次分配方面，有两个方面的问题特别重要:一是要把抑制通货膨胀置于优先的政策议程。在收入差距拉大的形势下，目前主要由食品价格上升引起的通货膨胀压力，极易影响人心并影响社会稳定，因而迫切地需要解决这个问题。出台这方面的政策，需要与打击垄断、价格欺诈和增加拨款以救助低收入阶层的措施结合起来。从更长远一点来看，我国尤其需要加大力量建立一个有效和可靠的社会安全网。另外一个需要高度警觉的问题是创新政府预算制度。近年来，在财政收入超高速增长的背景下，我国各级政府正忙于花掉这些钱(搞大量的政绩工程、买公车、建办公楼等)，而这些钱原本可以用于重建社会安全网和帮助贫困阶层。加强二次分配，急需政府预算制度创新，否则，要实现将宝贵的资源引向国家战略的优先领域，包括促进公平的二次分配的目标就不可能实现。当然，我们还需要其他广泛意义上的政策创新，包括那些旨在将低收入阶层带入发展进程的一系列政策创新。

　　加强二次分配，促进社会公平，需要走出二次分配认识上的一些误区

　　我国二次分配的乏力和低效，在很大程度上反映了我们在二次分配问题认识上存在的一些误区。误区之一:在政府职责定位上过于片面:几乎把增长(发展)看作是政府职责的代名词，这反映在实践中就是片面的“GDP挂帅”。事实上，任何国家、任何政府的经济政策需要同时、同等重要地关注三个一般性目标:增长、平等和稳定(可持续)。这三个目标从根本上讲是一致的，但也可能产生冲突，因而需要一个健全的解决方案，使三者都能在一个统一的框架下加以考虑。但是在这个方面，我们的误区太深、太重。

　　误区之二:把调节二次分配的政策工具简单地理解为“劫富济贫”层面(尤其是累进税和针对穷人的补贴)。让穷人少缴点税多享受些补贴，让富人多缴点税少享受些补贴，这样的政策非常重要，但却远远不够。古人讲得很好:“授人以鱼，度一日；授人以渔，度终生”。为了将经济增长的成果更加平等地分配给社会中的弱势群体，我们需要“授人以鱼”的政策，我们更需要“授人以渔”的政策，后者需要我们大大拓宽二次分配的视野，包括减少对穷人的种种歧视、消除腐败、保护环境(腐败和环境破坏的大部分后果常常由穷人承担)、确保政治程序反映穷人的呼声和愿望。更一般地讲，我们需要强调机会均等的政策，因为只是这样的政策才有利于把穷人带入发展进程，激发他们参与发展进程的愿望。我们的二次分配政策应该少一点“再分配”(劫富济贫)色彩，多一点“激励”成份。

　　误区之三:把知识和知识鸿沟排除在公平分配的视线之外。需要强调的是，我国社会日益扩大的“分配差距”不只是“收入”和“财富”分配的差距，同样严峻的是“知识”分配的差距。与人数居多的低收入群体(主要在农村)相比，我国的高收入群体在获取知识财富的机会、途径与能力方面要好得大。可是，许多人在讨论“分配问题”时，常常有意无意地把“知识分配”置于视线之外。穷人为何穷？不只是因为缺钱，更重要的是缺乏挣钱的能力；而导致缺乏挣钱能力的关键原因在于他们缺乏知识。这种局面的形成，与政府在针对穷人的知识传播和培训方面作为不足密切相关。对此，我们无论在认知还是在政策层面上，都要加强重视。

　　误区之四:我们常常把分配差距过大归咎于“市场机制不完善”(市场失灵)。这种看法似是而非。市场机制是在竞争、个人能力和机会(运气)的基础上发挥作用的，而这些因素的作用导致的分配结果必定会产生很大的分配差距。这与其是市场的“失灵”，毋宁说这是市场的必然。真正的问题不在于市场“失灵”，而是政府“失灵”??政府在二次分配方面有时行动迟缓、措施不力甚至决策失误。今后，我国政府应在建立至关紧要的“社会安全网”(包括救济、低保、医保和养老保障)方面，在建立、改进和强化旨在限制垄断行为、腐败以及根深蒂固的“官本位”的制度安排和实施机制方面，加大改革力度。因为这些方面是导致分配问题严峻的一个重要根源。

　　总之，加强二次分配，是破解社会公平难题的一个重要途径。在二次分配方面，我们创新的空间还是非常大的。鉴于我国目前税负和支出利益的宏观分配相对有利于高收入群体和强势群体，我们需要继续推动更能惠及低收入阶层的税制改革，需要调整支出结构以使支出和公共服务的利益更多地惠及弱势群体，这些方面是可以大有作为的领域。

　　(王雍君 作者系中央财经大学财经研究院院长、教授、北京财经研究基地首席专家)

　　关键词

　　二次分配

　　二次分配

　　是指国民收入在初次分配的基础上，各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程。通过国民收入的再分配，不直接参与物质生产的社会成员或集团，从参与初次分配的社会成员或集团那里获得收入。再分配主要由政府调控机制起作用，政府进行必要的宏观管理和收入调节，是保持社会稳定、维护社会公