从春运受阻反思铁路融资体制改革

　　此次春运的大面积受阻，固然是由恶劣天气引起，但也暴露出我国交通基础设施滞后、应对危机能力脆弱的问题。截止到2006年，我国人均铁路长度不足6厘米，但却要承担着全球约24%的铁路运输。因此，必须打破铁路的行政垄断，改革投融资体制，加快铁路的发展。

　　⊙邓聿文

　　每年的春节，如何将逾二十亿人安全地运送出去，是一个让社会揪心的问题。今年春运刚开始，因我国南方多数省区遭受五十年一遇的恶劣雨雪天气，致使春运几乎陷入瘫痪状态，特别是在我国外来人口集中的广州市，火车站滞留的旅客已超过20万人。

　　此次春运的大面积瘫痪，固然是由恶劣天气引起，但也暴露出在中国经济社会的快速发展中，交通等基础设施滞后、应对危机能力脆弱的问题。尤其是铁路的投融资体制，到了必须痛下决心进行改革的时候了。

　　目前，铁路的最大问题是跟不上社会经济发展的需要，大大落后于民航和公路。尽管这些年我国铁路也以每年1000多公里的里程延伸，而且进行了六次大提速，并开通了部分线路的动车组，但总的来说，铁路的运输能力远远不适应国民经济和社会发展的需求，路网整体运输能力严重不足，主要干线、部分地区限制型运输矛盾突出，季节性运输能力十分紧张，而且还在不断加剧。截止到2006年，我国铁路营运里程总长还不足8万公里，占全球铁路总长度约6%，人均铁路长度不足6厘米，仅相当于一根香烟，但却要承担着全球约24%的铁路运输。因此，说中国的铁路是世界上最繁忙的铁路也不为过。这次春运瘫痪的直接原因是恶劣天气导致一百多列火车停运，但如果我们多修几条南北大动脉，旅客也就不至于在阴冷的雨雪中滞留了。

　　解决铁路运力不足的问题就在于加快铁路建设。美国在1880年至1890年的的经济高速发展时期曾创造了一年铺设一万多公里的铁路建设奇迹，但改革开放以来，我国铁路平均年增长率只有1.4%，即使按照铁道部的规划，“十一五”期间我国将新建铁路17000公里，年均3400公里，算得上是令人振奋的“大提速”，但这样的年均建设里程，也不到美国当年年均建设量的1/3。

　　中国铁路的发展速度之所以与国民经济的发展速度不匹配，原因在于建设资金缺口过大。以“十一五”为例，要完成新增线路17000公里的规划，投资规模达12500亿元，每年投资都在1000亿元以上。如此巨额的资金投入，仅靠铁路部门自身的力量无法解决。据估算，铁道部目前每年仅有200亿元可用于新增铁路建设项目投资，若再加上国家开发银行的基础设施建设贷款300亿元，每年不过500亿元，建设资金缺口每年高达500亿?800亿元。

　　这么大的资金缺口，只有依靠社会资本才能解决。因此，必须放开社会资本，让其参与铁路建设。铁道部也早在2005年，宣布在铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、铁路多元经营四大领域向社会资本开放。但迄今为止，地方和社会资本的参与热情不高，据统计，2000年至2004年，铁路全行业完成基本建设投资2700亿元，其中吸引的地方政府和路外企业投资仅占8%，首条民资参建的浙江衢常铁路也在2007年9月才竣工。个中原因，有铁路的规模效应与民营资本的非规模性、以及铁路实行的政府定价机制与市场调控的矛盾等。比如，以目前的投资铁路建设价格计算，新建1公里铁路在一般路段需上千万元人民币，在特殊路段则高达上亿元人民币。从我国民营资本发展的实际状况观察，还鲜有具备几百亿乃至几千亿资本规模的单家民营企业。但主要的，是铁道部给开放加了个前提，即“政府主导”，也就是铁道部要控股。

　　中国的铁路体制是政企不分，各铁路局和铁路分局作为铁路运输企业，虽然分别为一、二级法人，但并不真正拥有法人财产权，企业不能以其拥有的法人财产独立地在市场活动中自主决策、独立经营、自负盈亏，因而不是真正意义上的市场经营主体，整个国家铁路系统内部基本上是下级铁道部门向上级铁道部门负责，大多数的生产经营决策出自铁道部，财务清算制度也由铁道部说了算，因此，铁道部才是真正的唯一的经营主体。但它又是全国铁路行业的政府主管部门,负责市场规则、行业政策的制定及监督。这种政企合一的体制必然会导致政府与企业间的权责边界不清，使得铁路运输在行业内不存在相互竞争，企业普遍缺乏提高效率、降低成本、技术进步和创新的动力。从而，民营资本即使进入铁路，也会淹没在行业巨大的资本存量和增量中，使其在股权结构中所占比重微乎其微，对决策的形成基本没有任何影响。另外，在合资铁路建成后，由于车辆、调度要铁道部统一管理，而为了竞争，铁路方面总是优先保证国铁的利益，再加上不尽理想的回报率，这些都遏制了地方政府和民间资本投资铁路的热情。

　　所以，铁路要向地方和社会资本开放，首先应解决政企不分问题，铁道部要与各铁路局、铁路公司脱钩，成为纯粹的监管部门。其次，各铁路局、铁路公司作为铁路企业应引入社会资本，改造为多元主体共同出资的股份公司，建立现代企业制度，完善公司治理结构。如果不能斩断政府与企业间的“父子”纽带，不能将国有企业改造为真正的市场主体，就不可能存在平等交易和公平竞争。

　　作为我国为数不多的垄断行业，今次由雨雪导致的春运瘫痪充分暴露出了铁路体制的不合时宜。打破铁路的行政垄断，改革投融资体制，促进竞争，进而加快铁路的发展，这不仅是应对春运的需要，更是国民经济和社会发展的需要，耽搁不得。（作者系中央党校《学习时报》副编审）