警惕过度市场化 严防伪市场化

　　事业单位改革的难点，就在如何处理好事业单位与市场的关系，建立多元化的公共服务供给体系。即使在分类改革中确有必要保留事业单位体制的机构，也应放宽准入条件、引入竞争机制，允许和鼓励私人和社会力量参与改革后的事业单位的公共服务供给，以期形成多中心的公共服务供给体系。

教育和医疗卫生改革所暴露的问题之所以引起了社会各界广泛的批评，首先是过度市场化，忽视教育和医疗强烈的公共性；其次是伪市场化，借助事业行政管理体制把持垄断和特权地位，既不符合事业单位改革初衷，又违背了市场规律。

　　◎陈国营

　　中国人民大学公共管理博士生

　　我国事业单位制度产生于计划经济时代，顽疾多多，弊端丛生。而现在正初步展开的事业单位改革，又颇多曲折，难关重重，原因何在？

　　事业单位设置的初衷主要是为了提供公共服务，但如今规模庞大、结构复杂，难免鱼目混珠??有的完全承担着政府行政职能；有的虽然挂着事业单位的牌子，但已经完全市场化运作；有的则介于两者之间。事业单位这种混杂局面，一是不利于界定国家与社会、政府与市场与社会中介的关系，二是浪费公共财政资源，三是阻碍市场规范和社会发育。基于此，从“十一五”规划到十七大报告都提出，要推进事业单位分类改革，但这些只是原则性和指导性的规定。如何因地制宜针对不同地域、不同类型的事业单位去改，显然有待更深入的探索。

　　换而言之，在推进事业单位改革的时候，需要有多个层面的考虑并制定相应的举措。笔者在此试举四点。

　　其一，界定清楚事业单位的地位、性质和职能，以转变政府职能，巩固政府机构改革的成果。事业单位的分类改革，就是根据事业单位的性质、具体职能，或者说依据其生产的产品属性或提供的服务，实施分类和分离：对那些完全承担行政职能的，生产的产品和提供的服务具有极强的公共性者，将其转变为行政系列，“还政于政”；对那些主要从事经营性生产和服务的，具有极强的私益物品特性者，将其企业化，按照市场化方式运作，自主经营，自负盈亏；对那些职能主要介入上述两者之间，提供的服务兼具私人物品和公共物品属性，既不宜政府化又不宜企业化的单位，则保留事业单位性质，但其职能和业务需要进一步分拆，针对不同类别和不同领域，进一步细分，探讨改革路径。

　　其二，处理好保留事业身份的单位与政府之间的关系。对于经过分类改革后保留事业体制的机构，要实施“政事分开，管办分离”原则，细致落实政事、事企分开??政府既要与其脱离实际利益关系，不直接干预、管理事业单位，将主要职能定位在监管上，又要使之与企业相区别，确保其有效提供公共服务。政府机构改革和人员精简，已经约束了规模扩展的冲动，但要警惕的是，不少政府机关以变公务员编制为事业单位编制的方式间接实现了扩展，并多借机安插关系户，致使事业单位人满为患；还有不少政府机关从下属事业单位谋取不当利益。因此，必须斩断政府与事业单位的利害联系。政府在“政事分开，管办分离”的原则下，加强对事业单位的监管，但要防止监管过度，以免事业单位丧失自主性，孳生政府官员的寻租空间，损害公共服务的绩效和公平。

　　其三，处理好事业单位与市场的关系，打破行政事业单位的行政垄断局面，建立多元化的公共服务供给体系。即使在分类改革中确有必要保留事业单位体制的机构，也并不意味着就该确立和保护其垄断地位，恰恰相反，应放宽准入条件、引入竞争机制，允许和鼓励私人和社会力量参与改革后的事业单位的公共服务供给，促进公共服务供给的竞争性和开放性，以期形成多中心的公共服务供给体系。这样做，既可以发挥私人和社会力量的优势和活力，保持事业单位的竞争力，提高公共服务供给的绩效；又可以减轻财政负担，扩大用户选择范围。但是，要格外小心防止出现过度市场化、商业化，尤其是伪市场化的弊病。对于传统的计划经济模式和事业单位体制，确有必要引入市场的理念、方法，但要根据不同公共物品的属性引入不同程度的市场化，尤其是政府在推行市场化时，不能只为甩掉财政包袱和追求效率而不考虑社会公平，逃避政府应尽的职责。教育和医疗卫生改革所暴露的问题之所以引起了社会各界广泛的批评，原因很多，笔者以为，首先是过度市场化，忽视教育和医疗强烈的公共性；其次是伪市场化，借助事业行政管理体制把持垄断和特权地位，貌似公共服务，却又吆喝着在市场贩运，既不符合事业单位改革初衷，又违背了市场规律。

　　其四，改革要透明、公开、公正，还须完善事业单位内部治理结构。改革应该让利益相关者广泛参与，不能暗箱操作，要防止管理层、权力部门之间的掠夺行为和机会主义行径。早几年的国企改革，先号召工人奉献，减员增效，让大批职工下岗，廉价买断工龄；可当企业状况好转了，又贱价卖给私人和管理层，管理层捞了个金盆满贯，却使职工利益整体受损。有鉴于此，要着力改革事业单位的人事管理制度，逐步取消编制内、外的双重人事制度，废除同工不同酬的歧视性人事制度；加强公共服务供给的考核和评价力度，建立公正、合理和绩效型的工资制度，不断改善公共服务供给；规范事业单位收费制度，加强对收费和支出的审计监督；健全对事业单位的财政投入供给机制，变以人定费的财政拨款制度为以职能、工作量和绩效等指标拨付财政款项的制度，遏制事业单位人员编制、机构扩展的冲动。最后，为处理好公平与效率之间的关系，政府要肩负起在投入、保障公平等方面的职责，对于最基本的公共服务，要把公平放在首位。