谈松华：义务教育的均衡发展 现状与对策

　　义务教育的均衡发展：现状与对策

　　??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

　　教育部教育发展研究中心研究员、中国教育学会副会长 谈松华

　　各位代表、女士们、先生们、早上好！

　　首先我要感谢主办方给我一次难得的交流与学习的机会。

昨天一天的讨论特别有启发，特别是提到了市县利益均等化、收入和产出关系，也提到了均等化和竞争的关系，这些问题从理论和实际的角度进行阐述，对于公共服务均等化的问题很有启发。

　　今天我想谈谈义务教育的均衡发展，提出这个问题的前提就是教育服务作为一种公共服务。哪些服务属于基本公共服务？这个问题在不同国家的范围是不一样的。昨天有提到福利国家，把高等教育作为公共服务，政府把高等教育作为公共服务的一部分。但是绝大多数国家，基本公共服务应该理解为义务教育，义务教育是政府必须提供的一种基本公共服务，所以在中国讨论基本公共服务均等化的问题，首先要解决的是义务教育的均等化。现在我们要推行的是义务教育的均衡发展，要做到均等是不容易的。我们提出均衡发展是为了促进公共服务均等化的实现，所以我想就这个问题谈一点情况和想法。

　　首先我想谈义务教育不均衡问题的成因。今天讨论基本公共服务均等化问题是在特定的历史条件下提出的，公共服务的不均等不是说这几年才有的。关于义务教育这个问题，1986年开始实施《义务教育法》时，各地区之间就有很大的差异。当时国家提出分区、分片推进，全国为三片，东部地区在90年代前期；中部地区在90年代末；西部地区在2015年前分批实现“普九”目标。义务教育作为公共服务，就是要给所有义务教育阶段的人口享受义务教育的机会。当时入学的机会都不公平，不可能在同一时间都实现义务教育，所以当时实行了分片制度。后来提出了义务教育发展均等的问题是在2000年以后，中央提出了科学发展观，首先提出了农村的教育问题，尤其是当时出现了大面积的农村中小学生辍学，造成城乡差距逐渐拉大，教育的不均衡进一步影响了社会公平。这个问题不仅成为教育部而且成为社会普遍关注及政府关注的热点。

　　义务教育不均衡主要是表现在改革开放之后，经济社会发展的不均衡，反映在教育上的不均衡。当时以经费来讲，上海和贵州的差距是9-11倍，县和乡之间的差距更大。城乡之间、校际之间、人群之间都不均衡，反映在不同人群之间，不仅反映机会，而且反映在受教育的条件及质量上都很不均衡。这种差异就造成世界银行1996年发展报告公平与发展中提到了教育上不平等造成社会不平等的代际传递。解决这个问题成为很现实的问题，要解决教育不均等问题，一个是历史上形成的不均等。现在要解决的主要问题是在体制和政治上造成的不均等，体制上主要是教育管理体制和财政体制的错位。义务教育实行的是分级管理，这样的体制是中央在义务上承担的教育责任是非常小的，义务教育的主要责任在于地方政府，地方政府尤其是在县、乡村。当时的情况是因为财政实行分灶吃饭，财政包干，地方政府的比例占70%，中央财政占的比例较小。90年代后，中央财政占收入的大部分，地方财政占收入的比较明显下降。因此，大部分县政府连吃饭都维持不了，在这样的情况下，要以县、乡村政府为主承担义务教育责任是承担不了的。现阶段的基本要求是公共财政制度的调整和公正制度的完善。

　　第二，我说一下促进均衡发展的政策调整及其效果。

　　

　　1、调整中央与地方政府在义务教育中的责任，加大中央政府的投入。从2002年起，中央财政连续实施：“贫困地区两基攻坚工程”、“农村寄宿制初中建设工程”、“农村学校两免一补工程”、“农村远程教育工程”，直至在全国农村实行免费义务教育，中央财政增加对农村义务教育投入2800多亿。

　　

　　2、建立义务教育经费分担新机制，明确中央政府与地方政府的财权与事权的划分，为完善公共财政制度奠定基础。2005年底，颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。制定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，彻底解决农村义务教育经费的短缺问题。进一步看，2007年至2009年，全国财政用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革相关政策的经费，将累计新增约470亿元，其中，中央财政约350亿元，地方财政约120亿元。2006年至2010年，整个农村义务教育经费保障机制改革累计新增的经费将由原来的约2182亿元增加到2652亿元，其中，中央财政约1604亿元，地方财政约1048亿元，缓解了农村教育的困难，一定程度上缩小了城乡教育的差距。

　　3、各级政府采取多种措施促进义务教育均衡发展，包括：加强薄弱学校建设；城乡教育一体化发展；优质学校与薄弱学校“捆绑式发展”；校长和教师的流动制度等，促进了教育的均衡发展。

　　政策调整的初步效果：政府对义务教育投入的增长率农村高于城市，生均拨款的城乡之比有所缩小；农村校舍增长较快，大部分省生均校舍面积城乡基本相近；教师学历合格率进一步提高，城乡间、地区间差距较小；全国农村学校现代教育技术装备水平有较大提高，城乡差距有所缩小。

　　我们前段时间所作的事情，实际上解决了两个问题，第一是让所有适龄的儿童有机会上学，现在小学入学率已达到99%以上，初中入学率已达到98%以上；第二是解决了有校舍、有地方上课。但是这种均等是很初步的，很低水平的均等，实际上城乡之间、地区之间差异是很大的。没有仪器设备就无法作实验，没有图书学生就无法学习，图书、设备、教师的配备都是非常重要的。教师虽然配备的，但水平、质量差距非常大。另外，农民工子女、留守儿童的教育问题，这是我们将面临的新问题。

　　第三，说一下义务教育均衡发展的若干理论、政策、制度问题。

　　

　　在现在的条件下，要进一步促进义务教育均衡发展，首先要明确我们能够提供什么样的条件来实现多大程度上的均等化或者说是均衡发展。昨天范教授提出均等化和竞争，政府承担均等化的过程应该承担主要责任，但政府是否要全部包下来，是否要市场机制提供公共服务。美国是在80年代以前，实现了基础教育的就近入学，不允许择校。几十年之后，美国人发现公办学校质量比较低，效率不高，所以在80年代之后，美国主张择校，对薄弱学校的支持是有条件的，不是完全拉平，所以我们在推进公共服务均等化时不能走过去的老路，要不断完善机制，完善教育制度。中国还有一个问题是中国现在选择性教育的满足，国外是通过私立学校来满足，中国都是公立学校，如果强调均等化，好的学校怎么办？这是我们进一步需要研究的问题。

　　下一步继续要做的是，通过制定义务教育阶段学校的基本办学标准，以办学条件标准化推进义务教育均衡发展；在义务教育经费分担新机制的基础上，建立义务教育公共财政制度，以法规和制度形式明确中央和地方各级政府提供义务教育公共服务的职能；在入学机会和办学硬件条件基本均衡的基础上，逐步推进以人力资源配置和利用为主要内容的软件条件的均衡发展。教师在学校之间的流动和共享，需要根据不同地区的实际探讨教师资源均衡配置和使用的政策与制度；建立和完善学校评价制度，鼓励不同条件的学校按照各自条件办出特色，办出水平。

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