北京日报：转变政府职能与探索实行大部门体制

　　党的十七大报告明确提出"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制"。所谓大部门体制，就是在政府机构设置上，将职能相近的政府部门进行合并，拓宽管理幅度。探索实行职能有机统一的大部门体制，是中央审时度势，适应经济社会发展需要，回应社会公众要求，在借鉴国外经验的基础之上作出的重要决策，是推进行政管理体制改革的重要内容，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。

　　大部门体制是经济社会发展到特定阶段的产物。总的来说，不同国家，同一国家在不同发展阶段，政府机构的设置既有共性，又有个性。它具有相对稳定性，但又并非一成不变。其具体模式和数量往往受到各国的国家结构、政治文化传统、经济社会发展水平、社会需求以及人们的认识水平等多种因素的影响和制约。从国际经验来看，在经济社会不发达的阶段，市场力量发育不足，社会组织还比较分散和薄弱，政府承担了大量的经济管理和社会管理事务。在这种情况下，政府机构的数量往往比较多，如印度、埃及、巴西和南非等国家的中央政府核心机构的数量大都在25个以上。而在经济社会相对发达的阶段，市场在资源配置中发挥基础性的作用，独立机构和社会组织承担了相当一部分社会管理和公共服务事务，不同类型的社会主体分担了原来由政府综合性行政部门承担的责任，政府可以把更多的精力放在专事决策工作上。同时，也可以防止一个部门权力过于集中。在这种情况下，内阁组成部门一般要少一些，如美国、英国、德国、日本等发达国家，中央政府组成部门的数量普遍在20个以下。

　　我国的政府机构设置经过多次改革和调整，总体上适应于经济社会发展的需要，推动了经济社会的发展。如为了适应市场经济发展的需要，加强了国务院宏观调控部门和省级区域经济调节部门，同时撤销了政府工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势，促进现代市场体系的形成，组建了商务部，等等。

　　作为发展中的大国，我国政府在促进经济社会的可持续发展，在加快经济政治文化社会四项建设中起着举足轻重的作用。现阶段，我国的市场发育程度不断成熟，社会力量逐步壮大，这一方面要求减少政府机构之间的职能交叉，向更加适应于综合管理和宏观管理的方向转变；另一方面也为政府机构的调整和改革创造了条件。

　　政府职能的整合和转变是大部门体制改革的核心。政府机构是实现政府职能的载体，随着政府职能的整合和转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。同时，政府职能整合和转变的结果也应当在机构调整和改革中有所体现。我们探索实行的大部门体制，核心问题是在整合和转变政府职能的前提下来调整和改革政府机构。说到底，政府机构的设置和调整是为了更好地履行政府职能，更好地适应建设服务型政府的要求。

　　我国经济社会发展已进入一个新的阶段，这一阶段的重要特征是我们在经济社会发展取得历史性成就的同时，经济社会发展的不均衡性进一步显现。这一不均衡性既包括经济发展本身的不均衡性，又包括经济与社会发展之间的不均衡性。这一新的形势对我国政府职能提出了新的要求。具体来说:

　　第一，经济发展本身的不均衡性突出表现为资源短缺和环境生态的巨大破坏，要求政府更加重视保护资源和环境，保障经济的可持续发展。资源、环境是人类生存与发展的物质基础和空间条件，一个国家或地区的资源和环境直接制约和影响着经济社会的发展以及可持续发展能力的强弱。随着工业化和人口的发展，人类对资源的巨大需求和大规模的开采消耗已导致资源基础的削弱、退化和枯竭。我国在快速推进工业化、城市化的发展过程中，传统的以消耗资源为主和主要追求经济数量增长的发展模式，正在严重地威胁着资源和环境的可持续利用。据有关调查显示，在全国七大流域中，太湖、淮河、黄河流域均有70%以上的河段受到污染；海河、松辽流域污染也相当严重，污染河段占60%以上。全国有1/4的人口饮用不符合卫生标准的水，如何以最低的资源和环境成本确保资源和环境的可持续利用，已成为我国经济社会发展过程中所面临的重大难题。为了确保有限自然资源能够满足经济社会可持续发展的要求，仅仅依靠市场自发调节是不行的，要求政府积极作为，保障经济的可持续发展，因此，可以考虑进一步加强环境部门统筹协调环境保护工作的职责。

　　第二，经济与社会发展之间的不均衡性突出表现为经济发展和社会发展"一条腿长，一条腿短"的问题没有得到根本解决，要求政府在抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。从1978年到2007年，我国经济保持了年均增长9.7%以上的发展速度，就业持续扩大，贫困人口大幅度减少，人均寿命在延长，各项社会事业在发展；但与此同时，社会发展相对滞后的状况还有待进一步扭转。如我国目前社会保障覆盖面较窄，社会保障水平偏低，还没有真正达到社会"稳压器"的作用。基础教育、公共医疗卫生、就业促进等直接关系到人民群众切身利益的公共服务还需要进一步改善。我们面临着大量的新情况、新问题要处理，不少新矛盾要化解，而这些矛盾和问题大都与社会管理和公共服务有着很大关联。针对这一问题，2002年3月，在九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中，首次明确提出要"切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来"。2003年10月，党的十六届三中全会进一步提出，要"在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能"。这一职能转变落实在政府机构设置上，就是要加强公共服务机构的建设，调整充实公共服务人员，逐步形成以政府组成部门、执行机构、监督机构为主体的比较完善的政府机构序列。

　　立足本国国情是大部门体制改革的基石。从国际经验来看，各国大部门体制的具体内容并不一样，如英国把环境、食品和农村事务整合在一个大部中，法国把公共工程、交通和住房融合在一起，德国把环境、自然保护和能源安全整合在一起，新一届澳大利亚政府把环境、水、文化遗产和艺术融合在一起。各国都是根据自己的具体情况、根据政府职能的重点领域来设置相应的政府机构。

　　我们是发展中的大国，实行单一制的国家结构，长期以来政府在经济社会发展中扮演重要角色，市场和社会力量依然比较薄弱。在借鉴他国经验时应该从我国的这一基本情况出发，要加强宏观调控和市场监管职能，同时要更多地关注与民生紧密相关的社会管理和公共服务职能。体现在政府结构的设置和调整上，对于国外的经验，不能盲目照抄和简单移植，否则很容易和现实脱节，实际中很难收到实效。

　　总之，部门职能整合、机构的调整和改革只是实现行政管理目标的手段，不是最终目的。衡量大部门体制改革成功与否，不在于短期内政府机构数量的调整情况，而要以是否能够更好地为社会公众提供服务，是否能够更有利于政府职能的履行作为判断标准。

　　(作者孙晓莉:国家行政学院政治学教研部教授) (来源：北京日报)