"大环保"的想像空间 环保总局有望升格"环境部"

　　2月27日闭幕的中共十七届二中全会,通过了<国务院机构改革方案>,该方案将被提请给十一届全国人大一次会议审议。以"大部门"制改革为核心的机构改革将于3月亮相。

　　相比用大部制破解中国环保困境,专家们更看重营造完善的环保执法环境的重要性,如环境立法跟进、健全惩罚机制、环保司法执法力度加强、环保监测水平提高、政府干部政绩考核改变等。

　　"大环保"有多大?

　　"他们上不了岸我们下不了河", 以一条河流的管理为例,相关部门就面临着如此尴尬局面。

　　一些有识之士指出,中国环境管理部门政出多门,导致职责划分不清,相互制约掣肘,资源整合不力,结果使环保成效大打折扣。因而,设立一个统一协调、统筹规划的部门??环境部,总摄其事,已成为决策高层当下迫切思考的问题。

　　去年全国"两会"期间,全国政协委员、民建中央副主席马培华代表民建中央发言时提出,建议设置"环境部",改革现行的管理体制,实行环保管理体制的"有限垂直"领导,破除地方和部门分割。

　　但,"大环保"究竟多大,需要考量。

　　环境作为最典型的公共品,与之相关的机构部门相当广泛。

　　首先,从环保直观理解而言??解决环境恶化、污染加剧,涉及到的部门就达数十个。

　　如水污染防治会涉及环保总局、水利部、海洋局、建设部(城市饮用水)、农业部、卫生部、林业部等多部门。

　　其次,如果把环保纳入宏观决策领域,涉及部门则更宽。

　　如作为宏观经济管理部门,国家发改委在环保等相关节能减排政策、产业结构调整、应对气候变化等政策制定方面具有"发言权"。同时,也包括与财政部配合后,对环保投资的用度比例具有决策权。

　　而绿色经济政策如绿色信贷、绿色保险、绿色贸易等,需要得到证监会、银监会、商务部等经济管理部门的支持。

　　只"升格"不合并机构?

　　基于"大环保"的宽广范围,专家们拿出的方案也充满了想象空间。

　　中国人民大学的顾海兵教授认为,考虑到环境保护事业的重要地位,应该成立国务院环境保护委员会,环境保护总局更改为环境保护部,把国家林业局、海洋局等机构都归入环境部属下。

　　除整合机构、扩充职能外,有专家还提出环保管理体制应??垂直管理。

　　我国目前的环保机构设置一直是沿袭按照行政区划分的方式,各地方环保机构在人事、经费等方面受当地政府领导。因此,"地方保护主义干扰正常的环保执法"的现象,被归纳为基层环保部门难以作为的重要因素之一。

　　对此,顾海兵认为,"环境部"底下的环保机构设置也应打破目前的"属地原则",设置建立两套体制,一套是国家环境保护的垂直管理系统,一套是省以下的地方环境保护的垂直系统。

　　"任何领域都存在环境问题,统统纳入环境部肯定是不行的。"中编办"2020年前政府规模发展趋势预测研究"课题组专家张光分析。

　　即便是跟环境紧密相关的部门如林业、水利,亦有专家表示,鉴于目前既有格局,调整难道比较大,近期整合的可能性不大。

　　据本报记者从多方渠道得知,国家环保总局有望"跳高"??升格为环境部,同时伴有局部职能调整,但不会出现大范围相关机构拆分或合并、整合。

　　从"局"到"部",看起来是一字之差,但在参与高层决策、制定相关环保战略规划、提高执法效力等方面,其空间无疑可以得到更大的拓展。

　　"环保总局不是'内阁'部门,在国务院召开的一些会议上,它仅仅只是列席旁听的角色,不能发言,不能较大程度地发表决策意见。"一位研究宏观调控的人士介绍说,设立环境部后,虽然可能级别不变,但成为内阁部门,职能范围就能得到扩展,特别是在重大战略决策方面,有投票表决的权力。

　　关键在于执法环境

　　虽然,"参与决策的地位提高了,还要看执法、监督能力是否有改善?"环保总局规划院总工王金南认为,相比整合机构的预盼,他更看重成立"环境部"后,环保执法能力能否提高。

　　名称之变仅仅是一个"表"面,如果没有以<环境保护法>为代表的环保法律法规的"升级",没有健全的惩罚机制、环保司法执法力度的加强、环保监测水平的提高、政府干部政绩考核改善等全方位的执法环境,那么,名称之变并不能必然带来应有的效应。

　　首先,"相关环保法律法规目前存在滞后、相互间矛盾、冲突,解决这一问题显得更为迫切。"王金南称。

　　如我国现行的<环境保护法>颁布施行于1989年,这部法律实施了19年却未修改过。相关条例已不适应时代发展,惩罚要求低造成"守法成本高,违法成本高"。

　　其次,基层环保监测和执法能力薄弱。国家环保总局局长周生贤曾表示,有些县级环境监测站连最基本的设备都没有,"废水靠看、废气靠闻、噪声靠听"。

　　"对环保部门而言,机构职能整合形成合力固然重要,但更期待全社会、全方位的环保执法环境改善。"一位环保部门有关人士表示,如环境立法跟进、健全惩罚机制、环保司法执法力度加强、环保监测水平提高、政府干部政绩考核改变等。

　　与环保相关的部委:

　　环保总局:环保规划、污染防治、核安全、环境监测、标准制定、执法监督

　　外交部:环保议题及条约国际谈判

　　发改委:环保相关节能减排政策、产业结构调整等政策制定、气候变化

　　财政部:环保投入规划

　　水利部:水电开发、防洪防旱、水资源保护

　　林业局:森林养护、生态保护

　　海洋局:海洋环境保护

　　气象局:气象变化、空气质量监测

　　农业部:农村水、土壤环境保护

　　建设部:城市引用水、垃圾等环境保护

　　国土资源部:水土保持、国土整治、土壤保护

　　卫生部:城市与农村引用水卫生安全