我国社保资金征缴体制的“二元结构”当终结

　　　目前我国社保资金由两个部门在征缴，即地税机关和劳动社保经办机构。中国社保费征缴主体一分为二的现状，在一定程度上导致资金在归集、上解、管理、支付等诸多环节出现问题，甚至相互“扯皮”，责任不清，衔接不畅。

　　所谓征缴体制的“二元结构”是指1999年颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》规定，征缴机关由省、自治区、直辖市政府自行决定，既可由税务机关征收，也可由劳动社保经办机构征收，随后各地政府据此先后制定了一系列办法和实施细则。运行多年来，从覆盖范围和征缴数量来看，目前由地税机关和劳动社保经办部门负责征收社保费的情况均各占一半左右。其具体流程可概括为，参保企业到社保经办机构登记，每月如实申报保费数额，社保经办机构进行审核，然后再由税务机关或社保经办机构征缴入库。社保专家指出，这种征缴的“二元结构”衍生出了许多不利因素。

　　辽宁省社会保险事业管理局副局长王慎十说：“因为征收的是保险费而不是保险税，税务部门介入有些唐突。国际上多数国家都是费，而且我国建立了个人账户，是个人主动交费，就不应是税。虽然有人建议费改税，但我是持否定态度的。”

　　中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文也表示坚决反对社会保障费改成税。他说：“都说费改税是与国际接轨，但我详细查过资料，发现这是一个错误。国际潮流与之恰恰相反，不是费改税，而是税改费。 判断的一个重要标准就是看其是否引入个人账户。如果引入了个人账户，尽管有些国家仍然叫税，但实质上已经是费了。这样的国家，在拉丁美洲有12个，欧亚有7个国家。”

　　郑秉文说，如果费改税就会割断个人缴费与未来权利的联系。加强个人缴费与未来权利之间的联系是国际潮流。多缴多得，少缴少得，促进缴费，促进劳动供给，缴费多了，社保制度收入也就多了，个人退休金收入就自然提高了，这是改革的大趋势。如果改成税，在理论上就割断了这种联系。另外，目前的情况是正规部门已基本应缴尽缴了，而非正规部门就业人员还没有完全加入进来。如果说要加大征缴力度，费改成税的征缴效果对非正规部门来说是不会有很大改观的。征缴的好坏，关键在于社保制度有没有吸引力，没有吸引力，非正规部门是不情愿加入进来，农民工逃费和退保现象严重，根本原因是制度不合理和不科学造成的。制度改革，不能陷入部门利益之争的误区，而要考虑长期的制度建设。

　　大连理工大学管理学院兼职教授、原大连市社会保险公司总经理陈仰东说，“改税派”说费改税可以加大征缴力度，也是不准确的。因为征缴部门是按有关条例来执行的，都是依法行政，税务部门征缴力度就大的提法，会让人产生越权行政的联想。有些地方，社保部门征缴也征得不错。权益之计，要从长远制度建设考虑，无论如何有两个征缴主体都是笑话，国际没有先例。因此说，我国社保资金征缴体制的“二元结构”当终结，应实行统一征缴。

　　湖南省常德市社会劳动保险处副主任周建军说，征缴体制上不顺，造成双方“扯皮”。一条不成文的潜规则就是地税部门收的高，提成就高，这也给管理上带来很多麻烦。地税部门只知收钱赚提成，劳动社保经办机构也不知征收情况，不知谁交谁没交。周建军说，常德市一家企业，去年9月交的钱，今年5月份才显示出来，职工说老板没有交钱，经查才弄清，原来是地税部门没有报给劳动社保经办机构。

　　郑秉文介绍，在社保供款征缴体制上，有这样几种模式：一是由社保部门自行负责征缴的德国体制；二是统一由税务部门代征的英美体制；三是委托自治机构代征的法国体制，他们之间相互签订服务协议；四是按不同险种分工或按协议另行约定的荷兰体制；五是实行完全积累制的由基金管理公司代征的智利体制；六是按照不同人群划分某些群体由税务机构征收而某些由社保部门自己征收的方式。这6种征收体制基本可以涵盖所有不同国家的不同征缴模式。然而不管按什么标准来划分，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定”征缴主体，并由此形成“条条”与“块块”组成“双重割据”交织的复杂的制度现状，这似乎只有中国一个例外。由地方政府选择的“条块双重割据”的“双重征缴体制”的违规风险要远远大于以上6种中的任何一种征缴体制的风险，因为上述6种方式均以“条条”为基本征缴单位，风险裸露在国家层面，这样信息比较完善，风险可控性较好。我国当前征缴体制的“条块双重割据”状况是导致社保违规的一个重要的风险源，它给本来风险就极高的县级统筹制度“雪上加霜”。

　　郑秉文指出，改革的难点主要在于部门之间的博弈，改革的阻力主要来源于部门和局部的利益。

　　众多社保专家建议，从提高统筹水平看，社保资金征缴体制的“二元结构”应该尽快终结，放弃目前我国实行的“条块双重割据”的征缴体制，尽快对1999年实施的《社会保险费征缴暂行条例》进行修订，取消省级选择权，这将有利于提高省级统筹水平，更有利于实行全国统筹。多数专家提出，应由劳动社会保障部门征收，因为中国的社保制度正在建设过程中，需要几十年，如果不把权利和义务统一在一个部门，而是征收是税务部门，钱由财政部保管，花钱的是劳动保障部，从长期来看，就没有一个部门有责任感，无法确定责任人，容易出现三个和尚抬水无水喝的局面。专家提醒，制度建设和制度完善是长期的和漫长的，从参保到退休需要几十年，这个特殊性要求，决策者离资金源头越近就越有利于制度的长期建设与观察，制度运行的执行者离缴费者越近就越有利于扩大覆盖面，决策者与执行者离得越近就越能明确责任主体，进而就越有效率。