让土地成为农民财产性收入来源

　　夏锋：中国（海南）改革发展研究院农村经济研究所助理研究员。研究方向：转轨经济理论与实践，农村经济。

　　要创造条件让更多农民获得财产性收入，核心是推动土地要素的市场化改革，建立城乡统一的土地产权制度。

发挥土地保值增值的作用,首要任务是赋予农民物权性质的土地产权，进而实现农地产权的商品化、货币化，促进土地流转。在此基础上，结合不同地区实际，大力发展土地股份合作制。针对城镇化进程中，保护失地农民财产权益的紧迫性，重要的是提高农民在土地交易过程中的谈判地位。

　　⊙夏锋

　　深化收入分配制度改革是加快推进以改善民生为重点的社会建设的重大任务，也是今年两会热议的话题。其中，增加城乡居民收入，让更多群众拥有财产性收入的工作目标，早已引起社会的广泛关注。而提高农村人口的家庭财产性收入无疑是实现这一任务的重点。2008年一号文件《关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展、农民增收的若干意见》第一次提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”。这是党中央、国务院针对当前城乡差距不断扩大的现实，加大统筹城乡发展力度的重要举措和创新性的发展思路，对于促进农民增收，推进城乡一体化格局的形成具有重大的现实意义。

　　所谓财产性收入，一般是指动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。包括居民以资金储蓄、借贷入股以及财产营运、租赁中所获得的利息、股息、红利、租金等收入。对于农民来说，土地作为最重要的财产，不仅是“养家糊口”的生产要素，也是提供社会保障的重要载体。因此，明确农民财产的法律地位首要的是明确农民土地的法律地位；创造条件让更多农民获得财产性收入迫切需要解决的是创造条件让农民从土地的保值增值中获得更多的财产性收入。

　　从农村居民的收入构成看，无论从总量还是比重，财产性收入还远未成为农民收入的主要来源。2000-2006年，农村居民财产性收入呈逐年上升的趋势（见图），2006年农村居民人均财产性收入比2000年增长了90％，说明农村家庭财产性收入增长潜力巨大。但从绝对额看，2006年农村居民家庭财产性收入仅为100.50元，占总收入的比重为2%。农村居民家庭经营性收入和工资性收入仍是收入的主要来源，也就是说，农村居民的收入还主要来源耕作和打工收入，财产性收入还远未发挥主要收入来源的作用。

　　土地作为农民最重要和最主要的财产，由于产权主体不清晰，产权内容不明确，导致土地市场化功能未能充分发挥。在土地流转过程中，相比土地增值总额，农民得到微不足道的收入和补偿。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得60%-70%，村集体组织的25%-80%，失地农民只得到5%-10%，甚至更少。中改院农村基本公共服务现状与问题入户调查也证实，农民从土地用途改变的涨价中获益甚微：被征地的农户中，近70％的农民每亩领到1～2万元补偿款，27.4％的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9％，这样的补偿费是远远低于市场价格的。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果就是特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差距和贫富差距。

　　“三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核心。从增加农民收入、缩小城乡差距的现实需求出发，进一步完善和创新土地制度，保护农民土地财产的权益，为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障，创造条件让更多农民获得财产性收入是深化农村改革的关键。

　　一、赋予农民具有物权性质的土地产权是保护土地财产和获得财产性收入的基础条件。在工业化、城镇化新阶段，土地增值的幅度非常大，但并未为农民带来多少收益。我院2007中国改革调查问卷报告显示，72.39%的专家认为，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权是农业适度规模经营，增加农民收入的重要条件之一。

　　1、明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查，中国农民的土地所有权，91%是归村民小组所有，但这一级组织却没有独立的法律地位，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此， 要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。

　　2、把“永佃制”作为农地物权化改革的方向。从我国的现实看，目前农地私有产权的重新界定和实施监督成本都很高，因此，从一个渐进式改革的角度考虑，目前农村土地可以试点推行“国家终极所有，农民永久使用”的永佃产权制度。永佃制是一种历史悠久的用益物权，指利用他人所有的土地物权来耕作或牧畜。结合中国实际，永佃制由“三级所有”的各级集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地使用的永佃权。两者都属于物权性质，实行物权化保护，政府和集体不得干预永佃权利的行使。永佃制表面上看，是使用权与所有权相分离，而实际上暗含着两权在某种程度上的统一。这种制度不仅有利于明晰和稳定农地产权，防止土地征用中的利益侵害，也有利于减少改革成本，实现现有制度的平稳过渡。

　　3、尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。永佃权人对农地享有的完整权利，必定要通过土地登记程序确权核地后，再得到国家法律的充分保护。当前，国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。

　　二、建立农村土地信贷覆盖网络是农民获得土地财产性收入的配套条件。土地是我国农民世世代代赖以生存的重要资源，如何把农耕经济运行的根本，有效地引入现代经济运行之中，是农村改革新阶段面临的重大课题，也是增加农民财产性收入的客观需要。建议尽快建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络，在给广大农民带来可见利益预期的同时，将广大农村土地纳入国家财政计量系统，充分利用土地资源的信用价值，为土地征用的监管提供现代性质的货币支持。农民真正拥有完整的土地产权（抵押、借贷、流转、交易、租赁等）后，将目前分散的、闲置的、转租代耕的农地转变为由金融资本介入的、可集中购置的良性资产。农民进而通过各种方式获得土地贷款，私人资本投资和法律建设也将得到更好的促进。而一旦土地实行与产权制度改革配套的货币化，将极大推动中国土地所有权的市场化改革，改善农民的生产条件，提高劳动生产率。这无论是对新农村建设，还是让中国农民远离贫困，都是非常重要的，也是必须的。

　　三、大力发展农村土地股份合作制是获得土地财产性收入实现条件。从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。农村土地股份合作制正是近年来农民在实践中创造的一个新事务。比较典型的模式有广东南海模式、苏州模式、辽中县模式、北京大兴区西红门镇模式等。尽管各地做法不尽相同，但主要有三种形式：一是将集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红；二是将农户土地承包经营权股权化，组建新的股份合作公司，对入股土地实行统一规划、开发和经营；三是农户以土地承包经营权折价参股，组建股份有限公司，村民可以承包园区内的农业项目，又可以为公司打工，股民可以优先在园区就业。

　　农村土地制在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。土地量化为股权，均等分给农民，实现了所有权主体和经营权主体互相换位，是在坚持土地集体所有制的前提下新的实现形式。实行土地股份合作制有利于提高农业劳动生产率，实现集约和规模经营，有利于维护农民合法的土地财产权益，有利于促进农民增加收入，是新的历史时期农民获得更多财产性收入的实现条件。

　　四、完善征地补偿机制是获得土地财产性收入的保障条件。从理论上讲，征地过程实际上政府购买农村集体土地所有权的过程，是一种交易行为，只有在双方自愿的基础上形成的交易价格才是合理的，才能实现供求双方的交易剩余最大化。由于农民土地产权的不完整，实际上形成一种政府垄断土地市场的交易价格。农民在土地价格形成中并没有太强的发言权，只是垄断价格的被动接受者。制度缺陷客观上造成了农民土地财产并没有得到有效保护，也没有获得应当享有的土地增值收益。从实际操作来看，现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法，都是以政府为主导来确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。例如，在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，政府部门的自由裁量权竟有20倍之多，若每公顷产值为15000元，则每公顷补偿标准最少为15万元，最高为45万元，每公顷补偿标准最多可以相差30万元，造成农民土地财产性收入差距拉大。

　　要改变目前这种状况，首先，在符合规划的前提下允许农村集体所有制的建设用地直接进入市场，这样可以形成农用地转为建设用地的真实市场价格，赋予农民更多土地价格制定的发言权，有更多的机会参与土地增值收入的分配。我们不必过分担心农民只顾短期利益而贸然出卖土地。在农村社会保障体系还处于探索的现阶段，理性的农民会非常珍视自己土地财产的。其次，法律必须明确公益性用地的范围，采用列举法明示其具体内容，限制地方政府判断公益性用地的自由裁量权。再次，建立基于市场价格的征地补偿标准体系。市场机制是最公平的价格形成机制，只有依据公开市场价格确定的补偿标准才能得到各方的认同，避免无谓损失。