成思危：混业监管尚无动作 监管一体化改革须慎重

    全国人大常委会副委员长成思危3月3日接受本报记者专访时透露，目前中国实现混业监管的条件还不成熟。他说，本届人大并没有研究混业监管问题，也没有为此筹备起草有关法律法规。

　　本报从多个部委亦了解到，业界呼声很高的统一监管问题，近期并不会有所动作。

　　而记者近日获得的一份“关于各国金融监管体系的研究报告”显示，从国外监管一体化的进程看，转变监管模式的成本和风险相当高，监管一体化改革要综合考量慎重。

　　在监管模式的设计中，风险与效率的权衡是关键，而风险与效率的权衡又往往取决于一个国家发展所处的阶段以及金融业在这个阶段中所起的作用。中国金融市场目前正处于高速发展的阶段，在此过程中，金融安全和金融稳定至关重要。此外，仅建立统一监管机构而未实现真正的监管一体化是有一定风险的。

　　这份由中国证监会研究中心编译的世界银行报告，是在对已经采取统一监管措施的15个国家进行了问卷调查的基础上做出的。这些国家包括：澳大利亚、加拿大、丹麦、爱沙尼亚、匈牙利、冰岛、韩国、拉脱维亚、卢森堡、马耳他、墨西哥、挪威、新加坡、瑞典和英国。

　　分立与统一之辩

　　报告显示，为应对金融自由化与全球化、金融创新和金融集团跨境运作等带来的监管挑战，提高金融集团监管有效性，越来越多的国家开始向统一监管方面迈进。截至2002年底，全球范围内至少有46个国家采取了统一监管（包括只对两个行业实现统一监管的国家）。从各国实践看，建立统一监管体制的主要原因在于，更好监管全能银行、实现规模经济和范围经济，解决原来各监管机构沟通协调不力和监管中的重叠及真空。

　　尽管统一监管已成为一种趋势和潮流，但支持和反对的声音依然不绝于耳，而且难分高下。

　　支持者认为，一个国家的金融监管体制必须与被监管行业的发展相适应才能提高监管效率。过去几年中，金融市场的快速发展，使得传统的分业监管模式越来越难以适应市场发展的需要。

　　首先，金融创新使得传统分业监管所依据的机构监管模式不断受到挑战，按照银行、保险、证券对金融机构及监管职责进行划分，已经越来越难以适应创新的需求。

　　在许多国家，保险公司可以向客户提供类似储蓄的产品，证券公司开发出来的新产品，例如信用衍生品，经常带有保险的特征，而通过资产证券化手段对传统信贷产品（例如房贷、信用卡应收账款和商业贷款）进行处理、捆绑和重新包装，越来越将股票、债券和贷款之间的界线模糊……所有这一切都在不断弱化信贷、证券、保险之间的业务差别和产品差别，而所有产品中的共性（都是对风险的定价）则被不断彰显。这种不同金融机构之间产品差异的弱化、共性的增强导致人们对传统分业监管体制有效性产生疑问，尤其是对基于机构监管模式的传统分业监管体制是否能够有效应对数量不断增多、结构日益复杂的金融创新产生质疑。

　　其次，金融集团的出现和发展壮大，也对传统的分业监管体制提出了挑战。在涉及多个金融领域、业务遍及多个国家和地区的大型金融集团内，风险变得更加分散和难以监控，传统的分业监管体制往往难以对金融集团的总体风险进行有效监管。因此，建立一个对所有金融业务（或绝大部分金融业务）都负有监管责任的统一监管体制，可能会对金融集团的整体风险以及国家金融体系的系统性风险进行更有效的监管和控制。

　　与传统的分业监管体制相比，统一监管体制在对金融集团的监管方面具有明显优势：它能更好地识别和监控在不同金融机构和部门之间转移的风险，评估宏观因素对金融系统内所有领域可能造成的影响，更好地理解金融集团混业经营的特点；更易于制定针对金融集团整体经营风险的政策，制定一致的监管方法，有效监控不同类型金融机构提供的同类金融产品和服务。

　　反对者认为，统一监管的规模经济和范围经济优势可能并不如理论预期明显，同时，统一监管体制也并不适用于所有国家。

　　首先是规模和范围效应未必明显。一方面，统一监管机构如果不能对同类型金融业务建立一致的监管标准，仍然可能出现监管缺位或监管套利；另一方面，如果统一的监管方式过于简单，不能充分理解银行、证券、保险机构在业务方面各自的不同特点和模式，将直接影响监管的效率和有效性。

　　在一个统一监管机构中，如果银行监管者的势力过于强大，那么整个机构很容易采用更适合银行监管的方式对证券及保险市场进行监管，而银行监管的原则是保护储户和银行系统。在这种情况下，一个直接的风险是资本市场可能会丧失足够的发展空间。同时，对现有监管机构的整合过程也充满风险，处理不好可能导致有经验的监管人员大量流失，减少甚至抵消了潜在的监管规模经济或范围经济效应。一个过于强势、监管权力过大的统一监管机构可能变得过于官僚，这也会在很大程度上抵消由于监管规模经济或范围经济效应可能带来的监管效率提高。更重要的是，统一监管并不能解决原有分业监管体系中的监管缺陷。如果在分业监管体制下对某一金融子市场的监管不力，建立统一监管体制后对该子市场的监管通常不会有实质性的改善。

　　反对者还认为，增强监管机构间的沟通协调有很多方法，建立统一监管体制也许并不一定是唯一的选择。增强监管机构间的沟通协调有很多方法，比如建立高层次的监管协调机制，不同机构间就某些问题签定专门的监管协调备忘录，等等。在某些特殊情况下，例如当某些大型金融集团破产时，可以采用由某个监管部门牵头，负责协调两个以上的监管机构进行危机处理。

　　统一监管的风险

　　从分业监管走向统一监管绝非一帆风顺，其中会遇到很多的障碍。

　　这包括：原有的金融法律不适用统一监管的要求，需要对原有的法律进行修改；在监管机构合并整合过程中，一批经验丰富的监管人员离开了监管部门，留下来的监管人员工作积极性不高；合并成立的统一监管机构信息系统一体化和基础设施建设滞后，影响工作效率和监管效率；合并成立的统一监管机构任务不够明确；缺乏足够的资金来维持运作等等。

　　尤其是前四个问题占有很大的比重，分别为总问题数的67%、60%、53%和53%。

　　而要完成一体化监管，所需要的时间也是漫长的，仅完成其中的关键步骤，如明确组织结构、岗位职责、目标、权力，统一信息系统等，一般都需要一年或者两年的时间。

　　这些国家还提到建立一体化机构的一个很重要的风险，即一种监管方法相对于其它方法可能会占上风。如果一种金融中介??通常是商业银行??在金融业中占主导地位的时候，这种情况就可能会发生。这种情况下，合并过程更像大机构吞并一批小机构，而不是几家机构的合并。

　　如果管理不当，这种状况就会造成对非银行金融中介监管质量的下降，因为新的统一监管机构可能将更多的资源投入到监管占据主导地位的金融中介，并以牺牲其他金融中介的监管为代价。

　　报告发现，在实行统一监管的国家，监管机构的权力也并非如想象的那么大，实际上，央行和财政部仍发挥着重要作用。

　　从各国实践看，对于分业监管和混业监管，“很难评判哪种更有优势”，真正意义上的统一监管（只有一个监管机构实现对各金融行业的监管）仍然是少数。而且监管方式调整过程本身存在很大的风险和成本，必须引起高度重视。

　　其由此建议，构建金融监管框架（以及相关的人力、物力资源）必须充分考虑到现有金融体系结构（保证各自发展程度及重要性）和金融机构的特点（严格分业或混业经营），并保持一定前瞻性。