解读：关于财政政策货币政策协调配合的认识

　　为了提高宏观调控的有效性，更好地维护我国在开放条件下的经济利益，财政政策和货币政策需要在协调配合的各领域求同存异，提高协调配合的及时性和有效性，开拓协调配合的广度和深度。

　　市场经济的宏观调控体系以间接调控为基本特征，即政府调控主体主要通过政策手段把经济参

　　数附加到市场中多种生产要素的价格信号上，进而调节、引导市场主体的生产经营行为。

间接调控所依仗的主要政策手段，便是财政政策与货币政策。这两大宏观调控政策共同服务于宏观调控的总目标，但分工而互补，需要相互协调配合，促使经济运行趋于总量均衡和结构优化的理想状态。随着我国经济日渐市场化和全球化，经济运行的复杂程度大大提高了，财政政策与货币政策加强协调配合的必要性和复杂性也显著增强。

　　财政政策与货币政策协调配合的必要性

　　财政政策与货币政策具有紧密的联系，这种紧密联系从根本上说植根于双方政策调控最终目标的一致性。两大政策调控的着眼点，都是针对社会供需总量与结构在资金运动中表现出来的有悖于货币流通稳定和市场供求协调正常运行状态的各种问题；两大政策调控的归宿，都是力求社会供需在动态过程中达到总量的平衡和结构的优化，从而使经济尽可能实现持续、稳定、协调发展。两大政策的紧密联系还来源于双方政策手段的互补性以及政策传导机制的互动性，一方的政策调控过程，通常都需要对方的政策手段或机制发挥其特长来加以配合策应，经济学理论对此可以作出很好的阐释。从社会总资金的运动来看，财政政策对资金运动的影响和货币政策对资金运动的影响，相互间必有千丝万缕的联系和连锁反应，各自的政策实施及其变动，必然要牵动对方，产生协调配合的客观要求。

　　现阶段进一步加强我国财政政策与货币政策协调配合的紧迫性，源于我国改革开放新阶段的客观要求以及经济发展运行的实际状况。

　　我国加入世贸组织以来，无论是进出口规模，还是跨境资本流动规模都出现了迅猛增长，国民经济融入全球化的进程迅速加快，国内外经济运行的关联度和互动性大大加强，宏观调控既要考虑外部冲击对本国经济的影响，又要考虑本国政策对其他国家的影响及其反馈作用情况。同时，人民币汇率浮动的弹性不断提高，汇率浮动为经济主体带来更多交易灵活性、便利度的同时，也带来了更多的风险和调控成本。因此，宏观调控任务的复杂性显著增加，要求两大政策在更广泛的领域达成共识，在更为复杂的环境下，对更为复杂的政策事项作出及时、合理的相互配合。

　　同时，我国财政领域和金融领域的变革和创新都正向纵深推进，其最终目标都是通过体制改革适应社会主义市场经济的要求，这在本质上有利于促进两大政策的协调配合，但是，改革的过程也不可避免地带来一些阶段性的脱节、紊乱和矛盾，影响政策配合的有效性，为尽可能避免或减少这些问题，加强两大政策的协调配合也是必不可少的。

　　就国内经济形势而言，2003年以来，经济运行出现了通货膨胀的隐忧，2007年下半年以来，通货膨胀压力显著增加。为防止经济增长由偏快转为过热，防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀，财政政策和货币政策的组合安排由"双稳健"转变为"一稳一紧"，这种新的组合模式也对两大政策的协调配合提出了新的要求。在全球经济的不确定形势和国际竞争环境下，我国迫切需要加快转变经济发展方式和进行结构优化调整，宏观调控在总量平衡和结构优化方面的任务都很严峻，财政政策和货币政策不仅要在各自的调控领域中发挥应有的作用，还要加强协调配合，发挥调控的互补和联动效果，而避免效果的相互掣肘和抵消。

　　当前财政政策与货币政策在协调配合中的角色侧重

　　我国二元经济结构和地区差异显著的特点，决定了经济增长过程中结构变动因素特别强烈，问题十分突出，涉及总需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分配结构等诸多领域的矛盾，而且在开放程度日益提高的环境中，这些结构性问题更容易传递总量问题，例如，在总需求结构中，消费需求比例偏低是导致出口压力大的重要原因，而出口快速增长又是诱发流动性过剩以及通货膨胀的重要因素。与此同时，我国实现现代化战略目标的赶超性质和激烈的国际竞争环境等，不允许我们坐等由漫长的平均利润率形成过程和调节资源配置过程来解决结构问题。对此，财政收支可以成为非常重要的操作手段，财政政策可以积极发挥其结构调整功能的优势，以区别对待的方式，通过调整财政收支的流向和流量，达到促进结构优化的效果。另一方面，货币政策调控的特点决定了它不宜实施过多差别性的调控措施，因此，两大政策在我国结构优化调控方面的协调配合，应以财政政策为主，货币政策为辅。近期，财政政策的重点是合理把握财政支出规模，优化支出结构，较大幅度地增加在社会保障、教育、卫生、住房保障、生态保护和科技创新等方面的支出，同时积极探索有关税制改革和推进收入分配格局合理化。

　　在总量方面，目前我国所要解决的问题是避免经济过热和防止明显的通货膨胀，由于货币政策对于总量调控的功能更为显著，效果更为直接，尤其长于通货膨胀时期的总量紧缩，所以，货币政策应在当前担任总量调控的主力。而财政政策的总量调控效果具有间接性，并且我国财政政策需要在较长时期内承载优化结构和为改革提供财力保障的历史任务，不到非常时期，不宜实施过分紧缩的财政政策，因此，近期在紧缩总量的调控方面应以货币政策"从紧"为主导，财政政策发挥适当配合作用。财政政策在总需求调控方面的影响应尽量保持中性，在增加有效供给方面更多发挥作用。

　　加强财政政策和货币政策调控结合部重点领域的合理协调

　　财政政策和货币政策在宏观调控过程中虽然覆盖不同领域，使用着不同的政策工具，但是，财政政策和货币政策又在某些领域存在天然的结合点，例如国债和财政国库存款领域，而在有些特定领域，通过政策制定者的主动设计，也会成为财政政策和货币政策的结合部，例如通过发行特别国债购买超额储备的外汇建立主权基金。

　　国债领域

　　国债是财政政策和货币政策协调配合的一个最基本的结合部。国债可作为弥补财政赤字的重要手段，从另一个角度看，其规模的扩大或者缩小，正是财政政策实现扩张或紧缩效果的一个重要工具，而国债进入二级市场之后，由于其低风险和高流动性，则成为中央银行通过回购或逆回购方式以回收或投放基础货币的重要载体。作为公开市场操作的工具，通常需要国债具有一定的余额和足够数量的中短期债券。但目前我国国债发行中短期国债发行存量不足，这为货币政策的公开市场操作带来了一定制约，因此，2003年之后，央行为避免通货膨胀，大规模发行央行票据对基础货币投放量进行对冲，央行票据已成为货币市场的主体交易品种，也成为中央银行回收流动性的主要手段，比较而言，通过国债回购回收流动性的操作手法应用不多。但是，央行票据的发行存在一定的成本，而且也存在"借新债还旧债"的现象，可用于冲销流动性的空间逐步缩小，从长期来看，通过央行票据回收流动性的冲销政策"独木难支"，有必要加强国债品种的配合。

　　2007年下半年，财政部发行了15500亿元左右的特别国债用于购买国家外汇储备中的一部分超额储备，中国人民银行通过商业银行买入这些特别国债，增加了中国人民银行持有的国债数额，为其公开市场操作提供了载体。目前，中国人民银行已经开始用这些特别国债作为质押通过正回购业务回收流动性，从而降低了中央银行货币政策操作的成本。这一举措是财政政策和货币政策在国债这个结合点上进行合理协调配合的创新性做法，为货币政策进行紧缩调控提供了新的工具。

　　但是，在国债这一结合部上，也还有可能出现财政政策和货币政策相左的现象，政府制定宏观经济政策时需要关注这方面的问题。原则上说，对于财政政策而言，在经济萧条时，可以通过增加国债发行、扩大政府支出的方式实现经济的扩张，而在经济过热时，则需要减少国债的发行，减少政府支出紧缩经济。但是，在我国现阶段经济趋于过热的情况下，中央银行要回收流动性却需要更多的国债作为载体，这就带来了一定的矛盾。当然，由于财政政策和货币政策本身的特点不同，其松紧配合的方式多种多样，同时采用紧缩性财政政策和紧缩性货币政策的时候较少，因此，我国现在可以通过财政政策和货币政策各自不同的松紧状况，形成最佳配合来缓解国债方面可能存在的不协调，也包括今后探索在已有的国债"余额管理"制度框架下更多发行短期国债的办法。

　　财政存款领域

　　财政存款是财政政策和货币政策协调配合方面的另一个重要结合点。我国财政存款的数额由于季节性因素出现明显波动的特点会对中央银行货币政策的操作带来一定的影响。近年来，随着我国财政收入快速增长，在中央银行的政府存款出现了逐年攀升态势，同时，财政存款规模变化的明显特征是每年的前11个月存款余额基本上是增加趋势，而在12月份则会出现大幅度下降。中央银行在制定和实施货币政策时需要根据财政存款的季节性变化特点，有针对性地采取措施，这在一定程度上加大了货币政策调控的复杂性和难度。

　　现阶段我国财政存款的大幅增加也与国库集中支付制度改革推行的阶段性特点有关。国库集中支付制度改革是我国预算管理制度改革的重要内容，对于提高财政收支规范性、增强财政收支透明度实施全程监督和提高财政资金使用效益，具有重要意义。国库集中支付制度改革在按照"横向到边、纵向到底"方针继续深化过程中，不断减少在途资金和单位滞存资金，使国库库底资金和财政存款规模走高。在"国库现金管理"尚很幼稚而不能充分发挥作用的阶段内，这一矛盾会较为突出。随着国库集中支付制度、预算制度以及国债发行管理制度的逐步完善，财政存款的较大波动问题会逐步得到缓解，国库现金管理的发展，也会使国库存款数量平均规模降低。但是，财政收支的不一致性是一直存在的，这意味着财政存款规模随着季节性因素而变化的特点在相当长时期内仍然会存在，因此，有必要积极探索相应的缓冲机制，合理明确财政部与中央银行在国库资金收支管理中的有关职责，发展财政、央行的动态协调机制，逐步提高国库现金管理业务水平，在加强与税收部门、非税收入部门、主要政府支出部门、整个银行系统的合作与预测信息交流的基础上，提高国库现金流的预测水平，使得国库在满足财政日常支出需要的前提下，积极稳妥拿出超库底资金部分进行安全投资，并提前消化财政存款余额大幅波动对货币供应量带来的压力。

　　外汇储备领域

　　近年来，随着我国贸易顺差的不断增长，外汇储备规模也在不断扩大，通过外汇占款投放基础货币成为中央银行货币投放的主要方式，并已经超出了经济发展的需要，中央银行要使用大量的政策工具来对冲。这种被动式的货币投放使我国货币政策的制定和操作增大了难度。与此同时，外汇储备资产变动的不可控性与波动性也对我国货币政策调控构成了较大的干扰。

　　2007年，15500亿元特别国债的用途是购买部分外汇，并通过中国投资有限责任公司进行投资运作。这种做法一方面有利于提高外汇存量储备资产的收益率，另一方面也是对目前我国推行的"藏汇于国"或者说是藏汇于央行的结售汇制的一种突破，可配合外汇体制改革，更为重要的是，这种做法明显降低了超额外汇储备对货币政策调控的干扰程度和运行压力，有利于在总体上降低宏观调控的成本、提高宏观调控的有效性。

　　但值得关注的是，通过发行特别国债降低外汇储备的方式是受制约的，财政政策和货币政策进行这种协调配合的操作空间也是有限度的，不能期望仅仅通过这一种方式持续地解决我国外汇储备增长过快给货币政策带来的压力问题。在未来一段时间，我国"双顺差"的国际收支格局仍将持续，因此，目前需要继续对外汇储备与货币政策调控之间的缓冲机制进行探索和完善，逐步改革外汇结售汇体制，探讨藏汇于国家结合藏汇于企业、藏汇于居民等制度安排的可行性与具体路径，研究解决债权性外汇储备与债务性外汇储备分类管理等问题的对策措施，以减轻外汇储备变动对货币政策的影响，提高财政政策与货币政策的调控水平和协调能力。

　　优化财政政策与货币政策协调配合的制度建设

　　总体来看，近年我国财政政策与货币政策协调配合取得了诸多进展，特别是在两大政策的结合部实施了一些颇具创新性的措施安排，对实现我国经济又好又快平稳运行发挥了积极作用，但受多方面因素的制约，相对于经济发展的客观需要而言，两大政策的协调配合仍存在着较大的改善空间。为了提高宏观调控的有效性，更好地维护我国在开放条件下的经济利益，两大政策需要在协调配合的各个领域求同存异，提高协调配合的及时性和有效性，开拓协调配合的广度和深度。笔者认为，在优化两大政策协调配合的过程中，应遵循和注重的基本内在逻辑是制度建设导向的，而非只是解决技术性磋商层面的问题。

　　首先，财政政策和货币政策作为政府最重要的两大宏观经济政策，其本质上具有经济运行共同目标决定的协调要求。作为发展中国家，我国财政政策和货币政策在很长一段时间里，又都要服从和服务于转变经济发展方式和完善社会主义市场经济制度的战略任务。因此，在实现财政政策和货币政策的协调配合中，要从两大政策的共同目标出发，探索它们进行协调配合的长效运行框架，以及优化具体协调方式与手段的制度安排，避免简单地"头疼医头，脚疼医脚"，即不局限于两大政策协调配合的具体的短期效果，重在探索两大政策协调配合的宏大目标的实现、中长期制度性框架和各种机制安排。我国作为一个转轨中的发展中国家，经济运行中所面临的突出矛盾和问题通常有着复杂的体制性和制度性根源，在财政政策与货币政策协调配合方面也是如此，财政政策与货币政策自身存在的传导机制不通畅、体制改革不到位等问题也会制约两大政策协调配合的效果。因此，要尊重经济规律，重视微观传导机制的构建和其他应配套进行的制度变革，在逐步实现财政体制、金融体制改革目标的基础上，优化财政政策与货币政策协调配合的制度、机制和措施安排。从长期看，制度建设是最重要的。

　　其次，两大政策及其实施系统自身的完善程度对于优化两者协调配合状况具有基础条件的意义，同时，由于财政政策和货币政策具有很强的互补性，两者协调配合状况又反过来影响它们各自的有效性，因此，两大政策的自身完善与两者协调配合状况的优化是相辅相成的关系。从全局和中长期看，建立一套对于科学决策（政策设计）和合理选择政策组合（协调配合）最具基本保障性的科学化、法制化导向的决策程序、协调机制和执行、修正程序与应急机制是非常必要的。