山东乳山“还权于民”之路

　　李攻

　　“扩大民主表面上看好像是‘自己革自己的命’，实质上是‘还权于民’。”2月19日，中共乳山市委常委、组织部长杨万友这样告诉《第一财经日报》。

　　就在一个月前，乳山市“全面推进党内民主”项目荣获第四届中国地方政府创新奖优胜奖，也是其中唯一的“政治改革类”获奖项目。

　　乳山市从2003年1月率先在山东省进行党的代表大会常任制试点，党代表直选镇党委书记、班子成员试点，“两推直选”农村党支部书记试点，并在规范议事决策程序、创新干部选用方式、发挥党代表闭会期间作用等方面作出了积极探索。

　　以上带下

　　乳山全面推进党内民主采取的是“以上带下”的模式。这也是从上到下一步步“交权”、“还权”的过程。

　　“我们坚持上下联动，先试行市级党代会常任制，再试行直选镇党委书记，最后在村一级试行“两推直选”党支部成员。”杨万友说。

　　从2003年1月开始，乳山市进行党的代表大会常任制试点。2004年4月，在3个镇进行党代表直选镇党委书记、班子成员的试点。2004年7月，试点实行“两推直选”农村党支部书记。

　　“开始试点‘两推直选’农村党支部书记时，直选的比例为20%，2007年进一步扩大范围，直选的比例达到了50%。”杨万友介绍说，推进党内民主没有一个固定不变的模式，试点顺序之间也没有必然的联系，而是一个循序渐进、探索深化的过程。具体到乳山，这样的安排主要是考虑以上带下，发挥党内民主对人民民主的示范带动作用。

　　推行党内民主需要来自上级的推动，这与上层领导干部对党内民主的认识有很大关系。杨万友说，这主要得益于本地具有较好的经济基础、群众基础、思想基础，特别是市委主要领导心胸开阔、思想开明、责任感强。

　　2003年，乳山市委确定了“站在新起点、实现新突破”的目标，而要实现这一目标，就要激发大家的工作热情，凝聚大家的智慧力量，齐心协力谋发展。于是，推进党内民主成了经济社会又好又快发展的突破口和动力源。

　　“从这几年的实践看，推进党内民主已深入人心，越来越为广大党员干部所认可，参与的积极性越来越高，只要是有利于扩大民主、有利于促进经济社会发展，党员干部都普遍拥护、积极支持。”杨万友这样总结“以上带下”取得的成果。

　　还权于民

　　市委常委会率先“交权”给全委会。杨万友介绍说，在以往的干部选拔任用过程中，大都是常委会说了算；而现在实行常委会差额票推、全委会票决的做法，也就是说在干部任用问题上，市委委员拥有与市委书记同等重要的一票。

　　自2003年试点以来，乳山市委全委会通过无记名投票表决的方式，已经调整了15名镇党政正职干部。另外，乳山市从2004年开始实行市党代会年会制，会上除听取和审议有关工作报告、讨论本地区政治经济方面的重大问题外，还对市委、市纪委和市委委员进行民主评议。

　　接下来的是乡镇党委书记直选。2004年4月，乳山市在冯家、乳山口和徐家3个镇进行了党代表直选镇党委书记、班子成员的试点。市里对试点的3个镇不提名候选人，只就职数配备、构成比例、任职资格等提出指导性意见。本镇或全市符合条件的候选人都可报名参加竞职，并全部下放到各自农村选区，平等竞选。

　　当时从3名候选人中胜出的徐家镇党委书记李国徽坦言：此次直选让他经受了前所未有的压力。当时同样从3名候选人中胜出的冯家镇党委书记段鹏则说，作为党员群众直选出来的书记，必须做到既对上负责，又对下负责，为百姓干实事。

　　杨万友告诉本报记者：“下一步我们将结合镇党委换届再择机进行直选镇党委书记。”

　　最后是探索实行“两推直选”农村党支部书记。在党员推荐和群众推荐确定候选人的基础上，采取竞争演说、公开承诺、直接选举的方法，由党员大会上直接选举产生村支部书记和委员。

　　“扩大民主表面上看好像是‘自己革自己的命’，但实质上是‘还权于民’。关键就在于党员干部怎么看待这个权利。你把权利看大了、看重了，群众就把你看小、看轻了。你把权利看小了、看轻了，群众就把你看大了、看重了。”杨万友说。

　　以党内民主带动人民民主

　　在“两推直选”农村党支部成员上，乳山市采取的办法是，根据群众推荐得票、党员推荐得票情况，由党员大会直接选举村党支部书记。这里面，群众推荐情况起着非常重要的作用。

　　2004年山东第一位“两推直选”的徐家镇吴家屯村党支部书记孙书国告诉本报记者：过去，党支部换届怎么选、选什么人，群众没有发言权，党内关起门来选；现在“两推直选”，要听听群众意见，迈不过群众这道坎，就过不了党员这个门，选举结果往往与村委会选举相一致。

　　杨万友说：“两推直选”村党支部成员的做法强调了“两个大多数”的原则，即必须得到多数群众、大多数党员的支持，更好地体现“群众公认”的原则，并以党内民主带动人民民主。

　　杨万友认为，通过这种方式选出的支部成员，改变了过去论资排辈和上级任命的做法，使干部合法性基础由原来的镇党委授权转移到党员群众授权，使基层党组织班子拥有更广泛的民意基础，进一步巩固了党在基层的执政基础和群众基础，也增强了农村干部的法制意识和群众观念，实现了“对上”和“对下”负责的有机统一。

　　适度超前没有风险

　　乳山市推进党内民主的一个重要特点就是大胆创新、适度超前。而杨万友认为，这本身没有风险。

　　杨万友说，2004年7月，乳山市在山东省第一个实行直选镇党委书记，率先 “两推直选”农村党支部书记，这些创新虽然当时突破了党内有关规定，但符合党内民主发展趋势、符合形势发展要求、符合党员群众意愿，属于“适度超前”。

　　同时，在推进党内民主的过程中，既要强调创新，还要遵守现有规范。创新需要突破一些既定的东西，关键是要把握好突破的原则和尺度。杨万友认为，只要是有利于扩大民主，有利于促进经济社会发展，符合大多党员群众意愿，都可以去探索和尝试。

　　杨万友说，决策如果不民主、不公开、不透明，大家就会有所猜疑。扩大基层民主的一切做法都是为了赢得群众的信任和支持，调动各方面的积极性。通过民主的渠道让人民群众参与决策，决策才能减少失误，赢得理解和支持。

　　政府创新奖的评委会专家认为，乳山市在扩大党内民主方面进行的探索和实践，创新项目多、形式内容全、涉及领域广，与其他地区进行的单项或局部党内民主改革不同，该市的党内民主改革是一次全方位、深层次、综合性改革，他们的探索与创新充分体现了十七大报告精神，对全省乃至全国具有一定的典型示范意义。

　　开弓没有回头箭。杨万友表示：“下一步，我们将继续以党代会常任制和党代表任期制试点为契机，进一步探索扩大党内民主的多种实现形式，不断把党内民主推向前进。”