公共应急2008年大考（组图）

　　

    老天爷的年关

　　2008年1月13日，当第一轮降雪侵袭长沙时，从小在北方长大的刘晴觉得南方人对下雪过于大惊小怪，“北方年年都大雪冰封，这算什么！”而直到2月6日下午6点多，冰雪重灾区，数日停电，为保证通信，在中国联通工作的家人被要求春节期间不得离开长沙，刘晴夫妇和南岳公婆在通旧历年里最后一个电话时，商定各自过年。

　　1月14月一大早，南京的雪花越飘越密集。

在某中学教书的小赵不顾有孕在身，天寒地冻中兴冲冲携友前往明孝陵踏雪寻梅。1月30日，小赵在博客里写到：“飘点雪花原本是多美的事，可是一旦过多过度，就可怕了。一场大雪持续半个多月，近在江阴的父母难以赴宁过年。雪中漫步还导致遭遇重感冒，一个小生命亦经受严峻考验。”

　　黑龙江丛丰定好在丽江的婚礼被迫取消。70多岁的郭培老人在给北京工作的女儿打电话时泣不成声，贵州大范围冻雨，庄稼基本都完了。从2月初开始，在广州打工的管辉5次前往火车站，也没能赶回内蒙老家见父亲最后一面。

　　然而在2008年中国南方冰雪灾害受灾上亿的人群中，他们都还算幸运者。有专家指出，年底年初，“暖冬”早已成为南方人们的默认概念，对超规模冰雪的麻痹大意在一定程度上造成了此次自然灾害影响的蔓延。突如其来的应急与统筹考验一点点扩大，从个人，家庭，城市，国家，直至整个社会。

　　“难度超过1998年抗洪”

　　2006年1月8日，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案，总体预案分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。1月30日上午，民政部决定对广西雨雪冰冻灾害国家自然灾害救助应急预案由Ⅳ级响应提升为Ⅱ级，针对安徽、湖北、湖南、贵州、江西以及四川等省同样启动Ⅱ级响应。国务院应急办专家组组长闪淳昌分析说，突发公共事件可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，而这四类突发公共事件具有相互联系、相互渗透甚至相互演变的特点，就拿此次南方地区雨雪冰冻灾害来说，起初是一场自然灾害，然而它造成南方电网受损、交通严重受阻、事故频发，这就引发了事故灾难，再者，它可能导致传染病和其他突发公共卫生事件，威胁人民群众的身体健康，另外，大量旅客滞留在车站或临时安置点，对城市安全和管理都提出了极大挑战，食品等基本生活物资短缺造成物价上涨，大范围停水停电严重影响人们日常生产生活，这些都极易引发社会安全事件。

　　如果把此次南方暴风雪称为始发灾害的话，它引发的交通、电力、生产、生活等方面的灾害则可称为次生灾害。几种灾害同时发生，相互的叠加效应让人始料未及。自2003年非典疫情后，我国加大了突发事件应急预警机制的建立和完善，中央出台了国家突发公共事件总体应急预案以及20个专项预案和85个部门预案，地方各级政府包括企业和社区也出台了相应的预案和响应机制。从1998年抗洪到2003年非典疫情，每次灾害都增加了中国预防及应对特大突发事件的能力，但正如有关专家指出，此次南方暴风雪引发灾害具有其特殊性和复杂性。

　　首先，灾害发生在南方各省，我国南部地区因气候较为温暖，缺乏应对强降雪的基础设施建设，而此次雨雪冰冻天气又是南方50年未遇，这使得南方各省的交通、电力及民用设施都无法应对此次灾害天气；其次，与春运特殊时期重合。每年传统节日春节前夕，国内在路上流动的人口将近22亿，可谓具有中国特色的人口大迁徙，恶劣天气更给今年春运增添了前所未有的困难；再者，在此次灾害中受影响的京广铁路以及京珠高速都是我国主要的南北交通干线，承担着运送大批旅客的艰巨任务；另外，受灾严重的广东省是我国输入农民工最多的省份之一，春节期间有大量外地务工人员需要返乡。

　　就像一道数学题，如果只有一个未知数，那是很好解决的，但如果它有四个未知数，难度就是成倍的。民政部救灾救济司司长王振耀表示，应对“此次灾害的难度超过1998年抗洪”。

　　中央运筹帷幄

　　2008年1月底，冰雪灾害已成为全中国关注焦点。2月1日，国务院成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，由发改委、公安部、民政部、财政部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、卫生部、安监总局、气象局、国务院应急办、国家电网公司等23个单位组成，指挥中心主要负责及时掌握有关方面的综合情况，统筹协调当前煤电油运和抢险抗灾中跨部门、跨行业、跨地区的各项工作。同时，启动经济运行协调机制，强化电煤产运需衔接、制定和完善应急预案。面对复杂的灾情，各部门单兵作战将难以招架，这时就需要一个“神经中枢” 统领全局，建立各部门沟通、协调的机制，发挥各部门协同作战的合力，就像下一盘棋，车、马、炮如何调度，得听主帅的命令，主帅运筹帷幄之中，决胜千里之外。

　　统筹各地区也是这个道理，此次暴风雪波及全国19个省（市、区），交通部特别强调要加强跨省联动，打通省际障碍。1月21日，组织北方地区几百名有经验的汽车驾驶员和工程技术人员，随时准备支援灾区，同时总结新疆等地除雪除冰经验，及时提供给受灾地区，指导各地除雪抢通工作，并调度了5300多套防滑链等防滑设备，提供给粤、湘等地。1月下旬开始，在京广线南段运输瘫痪的情况下，铁道部充分运用京广线两翼的京九线、焦柳线、三茂线等铁路通道，组织迂回分流运输，并紧急调集35组客车和78台内燃机车支援广州，又从哈尔滨、北京、郑州、南昌等地增调38组列车支援京广南段。所谓亲帮亲，邻帮邻，不仅在人与人之间，在省与省、地区与地区之间同样适用。

　　保证各级信息畅通也非常重要。中央成立了抗击雨雪灾害信息管理小组，交通部也建立了24 小时路况交通信息实时发布系统，避免因信息的不畅贻误抗灾救灾进程。除此之外，中央财政也为灾区提供了大力的支持，下拨了3.3亿元应急救灾款，还将提前下拨17.5亿元用于这一阶段的救灾工作；部队也调集了21.9万件棉衣、41.9万件棉被紧急运往受灾地区；全国总工会筹措了1000万救灾资金，各机构组织都充分利用帮扶平台积极协助救灾工作。

　　国家粮食局有关负责人2月2日在接受媒体采访时说，要继续做好最低收购价粮食和中央储备玉米的跨省移库工作，改善粮食库存布局。铁路、交通部门将在以往大力支持粮油运输的基础上，进一步加大东北等主产区粮食外运力度，积极支持销区到产区采购粮食，充实销区库存，为灾后市场调控打好物质基础。

　　地方：抗灾主战场

　　在这次抗击雨雪冰冻天气的战役中，各省市都采取了很多行之有效的应急管理措施：

　　湖南为滞留在本省高速路段上的车辆赠送桶装汽油，省财政买单，并对滞留在车上的人员就地安置，由所在市州无条件安排住宿；

　　上海铁路局加强调度，要求列车到站后就地检修、“立即折返”，在确保安全的前提下做到30分钟内发车；

　　广州市对滞留旅客实行分区安置，指导他们分块候车，再分流进站，避免引起拥挤或踩踏事件；

　　武汉市通过互联网、通信网、小灵通短信、号码百事通、10000客户服务中心等渠道，为政府和市民免费提供抗灾信息服务，及时发送雪灾预报、道路交通、市政通告等公共服务短信4000万条, 另外，在全市设立700个社区供暖点，使家里没有暖气的人们到集中供暖点取暖，组织志愿者帮助空巢老人买菜，减少老人出行的危险；

　　杭州市将滞留人员集中安置在市体育馆内，不仅提供姜汤、热粥、方便面等食品，还奉上歌舞小品的节目，缓解人们焦虑、紧张的心情；

　　贵阳市各大医院近来特地开设了紧急救助区，专门救治因寒冷和滑倒入院的病人；

　　江西九江市交警支队紧急调运200个“水马”路障，为进入浔阳大市场运送蔬菜的车辆开辟一条安全畅通的“绿色通道”；

　　天津虽不是受灾地区，但为了保证急需的电煤和农产品运输更畅通、快捷，也为运输电煤和农产品的船舶专门开辟了“绿色通道”，确保这些船舶能优先进出港、优先靠离泊，优先装卸货。

　　国务院应急办专家组组长闪淳昌在接受采访时表示，我国突发事件应急管理体制具有“统一领导、分类管理、分级负责、属地管理为主”的特点，地方仍是抗击灾害、应对突发事件的主战场。

　　新生应急体系遭遇挑战

　　2月1日，在国新办的新闻发布会上，有法新社的记者提出我国启动应急机制不够迅速、对事态严重性估计不足等质疑。客观地来看，应对2008年南方冰雪灾害，虽然从中央到地方都积极应对，但在应对此类重大突发事件时仍存在经验不足、准备不充分等问题，在完善突发公共事件应急及预警机制方面，我们仍存在诸多漏洞。

　　2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行；全国统一的气象预报、预警信号系统也不断完善，但从积极预警到果断应对之间似乎还缺少一步。有分析人士说，2008年初南方冰雪天气的第一个天气预警信号于1月12日发出，当时中央气象台以及广西、安徽等省市气象台都预报了天气异常现象，但在气象部门发出预警信号后，针对各行业、各部门的专门响应措施没有及时到位。应对突发事件的经验不足，不能敏捷启动突发事件应急管理机制，某种程度上加剧了冰雪灾害的影响范围及程度。

　　此外，应对突发事件时，各部门责任不够明确、分工不够明晰，这给统筹协调、迅速反应带来了一定的困难，同时，各省市孤军奋战，缺乏有效联动、互援机制。其实南方地区应向北方各省借鉴应对雪灾的方法和经验，加强南北合作力度。此外，各级应急办普遍缺乏现场指挥、调度的权力和能力，资金投入较少，也缺乏训练有素的专业人员，应急办的工作更加靠近值班室的值守应急、信息汇总，缺少统一指挥、跨行业调度、综合协调的功能；最后，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力还不够强。

　　1月10日左右，当南方各省下起第一场大雪时，几乎没有人意识到今冬的雪强度会这么大、持续时间会这么长、危害会这么严重，起初人们甚至很欣喜，因为多年都没见到这么大的雪。然而当人们意识到灾害的严重性时，已经错过了最佳的救援以及应对时机，一场雨雪冰冻灾害最终让全社会措手不及。过于依靠常规经验判断异常天气，也是后期灾害影响不断扩大的一个直接原因。

　　雪灾破坏了南方大量电网，很多高压电塔因负载过重而纷纷倒塌，湖南、贵州等地的电网几乎遭受了毁灭性的打击，而且没有可替代的应急供电方案。国家电力监管委员会总监、新闻发言人谭荣尧在2月5日国新办新闻发布会上表示，高压电塔倒的比较多是因为这次罕见的雨雪冰冻气候超过设计标准，使得铁塔的垂直荷载和纵向张力大大地超过了它的设计能力。

　　此外，南方地区的地下水管质地脆弱且埋得过浅，很多水管冻裂，居民生活用水无法得到保障；南方很多省市连专业的除雪除冰设施都没有，人们依靠简陋的铁铲、撬子等工具一点点地打碎厚厚的冰层，除雪效率低下致使路面受阻情况迟迟得不到缓解；南方大多数车辆的轮胎也无法适应在如此冰冻的路面上行驶，各地更缺乏足够的防滑链等防滑设备，司机也缺乏雪地行车的经验，导致交通事故频发；雪灾还使得物资供应空前紧张，肉类、蔬菜等价格出现较大规模的涨幅，煤电供应频频告急，取暖设备一时间被抢购脱销；趁“灾”打劫、发“灾难”财的事件也有发生……

　　这些都暴露了我们防灾意识薄弱、对灾害形势估计不足、基础设施建设尚不完善等弱点，很多职能部门也没有及时启动应对措施，初期甚至抱有侥幸心理，没有做最坏的打算，也就没有做最充足的准备。

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　　其他国家应急经验

　　德国早在上世纪90年代初就成立了由气象、电力、交通等部门组成的雪灾防治中心,对强降雪及其他紧急情况进行预测和监测。另外，德国通过制定法律法规实行严格的惩戒制度：为避免“雪后大堵车”，德国法律规定，大雪后若有车辆停靠在主要街道两旁阻碍交通，车主将面临数百欧元的罚款；德国许多城市的政府规定，居民必须在雪停后第二天中午之前扫清自家住宅附近的积雪，否则将被罚款，如果连续三次被罚，将面临牢狱之刑。

　　瑞典有非常丰富的抵御暴风雪的经验，不论是基础设施建设的水平，还是各级政府的应急措施，瑞典防灾抗灾的能力都是很强的。据《人民日报》的报道，瑞典的供暖、供电设备以及电气化铁路等设施都能在零下60摄氏度的低温条件下正常运行；只要出现降雪，市政部门都会在第一时间派出除雪车清理路面积雪；所有汽车都必须配备特殊的冬季防滑轮胎；冬季到来前会修剪容易出现险情的树木，另外瑞典天气预报的准确度也非常高。

　　日本是个自然灾害频发的国家，台风、地震是家常便饭，雪灾基本上是年年都有，但关于任何一种灾难的信息都能在现有的法规、条例或资料中找到，在此基础上修建避难场所、储备食品和水、健全应对各种灾难的政策措施，东京于1991年建立的防灾中心能承受与关东大地震相同震级的地震，自备的发电装置也可以保证3天的正常电力，东京还与周边的13个城市建立了灾难互援机制；日本经常进行应对各类突发危机的演习，基本上每个家庭都备有救急包和防灾用品；日本非常注重和强调 “用最先进的科学技术来抵御自然灾害”；细数起来，还有很多，最重要的还是他们“防患于未然”的意识，频发的灾难增强了日本人民的防灾抗灾意识，除了完善的应急制度和设施，他们还有心理上的应急准备。时刻保持警惕，才能做到有备无患。

　　美国通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，将应急纳入制度化和规范化的轨道。美国先后制订了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，并注重从每一次紧急事件处理中吸取教训，采取有针对性的改进措施。

　　20世纪90年代，美国出台了“联邦应急方案”，规定遇到紧急事件，首先由各州和地方政府作最初反应，如果事件超出地方政府处理范围，在地方申请下，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，“联邦应急方案”随之投入实施。

　　以该方案为代表的美国应急体系强调对突发事件既要作出规范化、一体化的反应，同时通过模块划分确保应急体系在组织结构上具有最大程度的灵活性。“联邦应急方案”将应急工作细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等12项职能，每项职能由特定机构领导，并指定若干辅助机构。视灾难及紧急事件的不同性质，启动全部或部分职能模块。