能源机构改革：利好不够彻底？

　　3月11日下午，《国务院机构改革方案》正式在“两会”上亮相。其中，有关能源管理机构改革的内容被列在了方案的第二位，仅次于宏观调控。在此之前，国务院机构改革方案一直处于保密状态。

　　

　　“加强能源管理机构。

设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职能及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。”这段文字为外界揭开了悬念。而在此之前，是否设立“大能源部”，始终还是一个问号。

　　改革，尚未触及根本

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏在对方案作说明时称，国家能源委员会负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局则主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发改委管理。

　　中国经济时报记者在第一时间拿到机构改革方案，并就能源方面的内容采访了第十一届全国人大代表、西藏自治区主席向巴平措。

　　此时，多数代表还没有看到方案，但向巴平措显然对此已了然于胸。他对本报记者说，“西藏的能源开发还相对落后，和国家的能源管理部门打交道不多，多头管理在工作上确有不方便之处。此次机构改革设立了能源委员会，又整合相关职能设立能源局，这对今后国家政策的制定以及能源的规划、发展是有利的。对于西藏的能源规划、发展，包括具体实施方面，将会比原来更顺畅一些。因此，对这项改革我还是欢迎的。因为国家的方案才刚刚拿出来，至于地方如何与中央对接及相应的机构设置问题，我们暂时还没有考虑。希望中央在国家这个层面改革完成以后，尽快推进地方机构改革。”

　　“中国能源管理不集中，还是多行业、多部门管理。容易形成‘谁都管，谁都不负责’的情况。像我们办企业，一个项目从它的提出计划到办理结束，环节非常复杂，过程非常漫长。”提起能源管理的“九龙治水”，全国人大代表、同煤集团董事长、党委书记吴永平对中国经济时报记者大倒“苦水”。

　　今年，中国南方出现罕见的雨雪冰冻灾害，受灾地区电煤供应频频告急，近百座电厂的存煤低于警戒线，直供电厂存煤只有正常水平的一半。在抗冰救灾的关键时刻，国家主席胡锦涛冒着严寒来到同煤集团、太原铁路局视察。为支援灾区，山西省相关部门全力以赴，打了一场漂亮的“抢运电煤攻坚战”。

　　在为抗灾胜利感到庆幸的同时，也有一些人士对能源安全、能源管理和如何建立应急机制的问题，进行了一些反思。有专家认为，应该尽快成立“大能源部”，以解决能源管理中职能重叠、权责不清、政出多门、效率低下的状况。但也有业内资深人士在接受本报记者采访时认为，目前的能源管理部门常常会受到利益集团的影响和操纵，如果不解决能源立项、审批、能源补贴资金投放等各个环节中的设租、寻租行为，不解决能源管理部门的绩效考核、监督、问责的机制问题，改革就触及不到根本。

　　进步，但仍有不足

　　“现在的能源局整合了一些分散交叉的相关职能。比如，过去属于国家发改委、国家能源领导小组办公室、国防科工委的职能。应该说，在原有的基础上有了一定的进步，在效率上会比以前有所更高。”中科院广州分院、广东科学院院长陈勇在接受本报记者采访时说。

　　“这次改革之后，管理体制上也仍有不足之处”。陈勇说，过去能源办和能源局是平行的两个部门，并没有说能源办领导能源局，能源局又直属于发改委独立运行，在协调上可能存在问题。以往能源办的定位是制定方针、政策，能源局是具体执行业务。这次改革后，把两个职能合而为一，但是国家能源委员会和能源局的关系没有明确。能源局上面有个能源委，同时又由国家发改委来管理，它究竟能发挥多大作用，还很难说。同时，过去的能源领导小组是领导机构，由总理亲自挂帅。现在的能源委是议事协调机构，行政权力比较弱。如果它只是领导能源工作，而发改委又领导能源局，这样体制上还是不顺。

　　作为全国人大代表，陈勇曾经连续三次在全国“两会”上提出关于成立能源部的建议。在修改《能源法（意见稿）》时，他也曾建议直接注明能源的管理主体为“能源部”而不是后来的“能源管理机构”。

　　“能源问题涉及到国土资源部、水利部、农业部、林业总局等与能源相关的职能部门，还有与商务部有关的能源贸易，与工业有关的能源工业等。美国的能源部权力很大，地位仅次于国防部。当时我们建议成立能源部，也是要把这些职能全部抽出来，由国家来统一管理。而且至少要实行半军事化的管理。因为，能源的管理不仅与人民的生活水平密切相关，更关系到国家的安全。”陈勇说。

　　陈勇告诉本报记者，目前国内能源管理改革的障碍主要在于涉及面太广，这里面包括部门的利益，也涉及到垄断企业的利益。其中涉及到的部委就有14个。还有石油、石化、天然气、煤炭、电力等大型垄断型国企，它们的老总往往都是部级、副部级，从某种意义上还代表政府，行使着类似过去石油工业部的职能。这些老总可能本身就是从部委过来的，也随时有可能变成一个省委书记。按理说，他们应该由能源局来协调，但实际操作上却很难。

　　“十七大报告和总理的政府工作报告都提到了要深化对大型国企、垄断型企业体制、机制的改革。能源领域的大部门制也许只有在这些国企改革完成之后才能顺利实施。这可能也是《能源法》迟迟不能出台的原因之一。另外，目前还有很多资源没有理顺。比如，矿产资源还在国土资源部。如果成立能源部，也很可能‘空壳化’，这就回到了老路上。”陈勇分析说。

　　陈勇认为，“这应该还只是一个过渡性的方案，将来还是会随着发展逐步过渡为能源部，估计不久就会有所动作。”比如，国家环保总局就有很大变化，原来是一个副部级单位，先是升级，后又“入阁”，变成了国务院直属的部门。下一步，他将建议把能源局独立出来，成为国务院直属单位，上面再设领导小组。这样可能关系会更顺一些。

　　新能源，期望被重视

　　全国人大代表、皇鸣太阳能集团有限公司董事长黄鸣也在第一时间接受了本报记者采访。他说，“设立能源委员会应该说是一个进步，这样可以从国家全局出发，制定能源政策，进行决策、运作，能源局通过对一些机构职能的合并，权力增大了，这是一个好消息。但是，这次的方案跟原来‘大能源部’的传言还是有一定的差距。这说明受到了一定的制约。对于成立大能源部，我内心其实也是比较矛盾的，一方面担心今后的能源政策被现有的大电力、大石油、大煤炭这些行业巨头所左右，可再生能源企业没有话语权；另一方面，我又希望能对原有的机构进行较大的调整，提高能源管理部门的规格和效率。”

　　“国家应该按倒计时的方式来计算和制定可再生能源的发展战略。从能源紧张、能源匮乏的角度来考虑，2060年的可再生能源替代率应该是90％；2040年是50％；2020年就是25％。建议国家调整现有的能源政策，建立国家的能源替代时间表。”黄鸣说，可再生能源的推广应该用一种新的模式去发展，全球应该学习中国的模式。可再生能源的惟一出路是市场化，这样可以减轻政府和社会的压力，通过“看不见的手”去调节、推动。《可再生能源法》细则中有一个税收优惠，可以促进可再生能源的发展。

　　 黄鸣目前兼任中国可再生能源学会副理事长。十届全国人大会议期间，他曾联合56名全国人大代表共同提出了能源议案，促进了《中国可再生能源法》的立法进程。目前，可再生能源在中国总能源中的比重仅为7％，而中国规划2020年可再生能源在总能源中的比重也只有15％。

　　此次“两会”，黄鸣又带来了20多条建议，其中有一半涉及可再生能源的发展。黄鸣说，“目前，可再生能源还是在发改委下属的能源局里面，这次机构改革方案还看不出对可再生能源非常利好的消息。希望今后在具体实施中能有所突破，有所着重，我将拭目以待。”

　　黄鸣对本报记者说，一种理想的状态是“反其道而行”，专门成立一个“可再生能源部”，以突出和加强可再生能源的地位和作用。这在眼下似乎不太现实，但也不是没有先例。比如，印度早就成立了可再生能源部，以全力推动可再生能源资源的开发利用。或者，把目前能源局下设的可再生能源处升格为“可再生能源局”。

　　对于新能源，陈勇与黄鸣的观点不谋而合。他说，“能源行业本身是一个长周期。建立能源战略至少要看未来10年、20年甚至30年，而不是眼前的5年。一种能源成为主流能源后，生命力有上百年。一种新的能源，从技术诞生，发展到变成商品化的能源，至少需要50年。中国本来就先天不足??虽然煤储量丰富，但是油和气都少，这是一个紧迫的问题。我们现在已经落后了几十年，即使要自主创新来追赶，也需要较长的时间。因此，只能另辟蹊径，从新型能源考虑，从长远的战略考虑，去发展新型能源，形成领先于世界的产业。至少要和国际同步，在这个层面上我们更要对可再生能源和新能源自主创新技术大力支持，更要对民族工业大力支持。‘上层建筑要适应经济基础的需要’，国务院现行的体制虽然基本适应社会发展要求，但也需要不断的调整和完善。”