郑功成：养老保险亟待建立全国统筹模式

　　岁末年初农民工的“踊跃退保”在一些地方已经持续了好几年，而其所暴露的恰恰正是我国基本养老等社会保险的弊病。其实，城市之间的劳动力流动也遭遇着此类问题的困扰。至此，基本养老保险制度的不统一已成为横亘于全国劳动力流动市场的一大壁垒。

　　7日，再次当选为十一届全国人大代表，被称为国内研究社会保障体系第一人的中国人民大学教授郑功成在接受记者采访时疾呼，我们需要的是一个全国统一的基本养老保险制度，而绝对不是一个各地割据的、分散的养老保险制度，因此，当前如果只考虑养老保险续转办法而不加速推进这一制度的全国统筹，仍不可能从根本上解决现实中的各种问题。

　　提高统筹层次

　　五年来，养老保险这一重大制度安排正在走向完善。5年前国务院在辽宁省进行社会保障改革综合试点，其中企业职工基本养老保险实行统账分离、做实个人账户是一个核心的内容。在东北三省试点的基础上，国务院于2006年发布并实施了新的政策文件规定，城镇职工基本养老保险社会统筹和个人账户由过去的混合结构转化为板块结构，其中个人账户的缴费率全国统一为8％，它由个人负担并全部计入个人账户，对个人账户的基金要实行审计管理，同时还将试点地区扩展到10多个省市。

　　目前这一试点已经扩展到11个省份，养老金的计发办法有了调整，养老金的水平自2005年连续3年提升，而且中央决定自2008年起再连续3年提升，今年人均提高100元，明年人均提高110元，后年再提高120元，目的就是让退休老年人合理分享到国家发展的成果。

　　此外，今年国家开始事业单位职工养老保障由退休金制度向养老保险制度转化的试点，还有规范作为补充养老保险的企业年金的发展，建立职业年金制度，以及开展农村居民养老保险试验，将农民工纳入养老保险体系等等。所有这些，都表明养老保险改革与制度建设的步伐在明显加快。

　　在郑功成眼里，养老保险5年来不变的或者说是变化不太大的，是统账结合的模式未变，统筹层次低的格局未从根本上改变。郑功成认为，当前养老保险制度建设的最紧迫的任务，就是提高养老保险的统筹层次，建立全国统一的基本养老保险制度。

　　这一点在9日即得到了印证。劳动和社会保障部部长田成平在全国人大记者招待会上直言，现在我们的社会保障统筹层次比较低，并没有实现全国统筹或省级统筹。这样就妨碍了社会保障发挥全社会共济的功能。解决这个问题，首先要逐步提高统筹层次，比如养老保险，首先要实行省级统筹，不能再由各市、县各自进行统筹。我们已经制定了时间表，要在2008年、2009年，经过两年的努力，在全国各省都实现养老保险的省级统筹。这样，养老保险关系在本省内的人员流动、关系的接续和转移就可以实现了。

　　路径一步到位

　　众所周知，养老保险的全国统筹一直以来就是一大难题，在今后的社会保险立法中，对于养老保险的模式，会有何突破呢？

　　提高养老保险的统筹层次，目前有两种思路。一是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹，这种思路较为稳妥，但将会非常缓慢。在郑功成看来，成本较低的做法是哪怕多花三五年时间也要一步到位实现社会统筹部分的全国统筹，而不宜一步一步地从地市到省再到全国。以中国目前的财力完全有能力通过对某些地区的补贴来实现全国统筹，并不像人们想像的那么艰难。养老保险的全国统筹是制度本身的既定目标，如果能够实现不仅可以起到为全国统一的劳动力市场服务的目的，而且由于基金的接触面小，也从根本上减少了基金被侵蚀的可能。

　　或许，不久的将来，养老保险全国统筹就会得到解决。

　　正在走向定型

　　要实现养老保险的稳定性、可靠性、公平性目标，便要求统一制度安排，其中制度结构的两大部分，即社会统筹与个人账户的结构比例的统一，显然是最基础性的工作。从国务院曾做出的决定可以看出，我国基本养老保险制度正在走向定型，这就是社会统筹与个人账户的结合是相互独立运行的板块式结构，其中社会统筹部分构成制度的主体，其基金由参保单位缴费形成，它突出体现社会公平；个人账户部分由参保个人缴费组成，占本人缴费工资的8％，它是这一制度考虑效率因素并对人口老龄化冲击采取防范措施的体现。

　　基本的养老保险分为两块：一块是强调公平性的社会统筹，另一块就是按个人名义设立的个人账户。从法律来讲，个人账户是个人私有的，但现行的养老保险规定却把两种不同的制度合并成为了一个制度，也正是由于这种统筹账户与个人账户并账管理的便捷性，导致社保部门为了弥补养老金支付缺口通常采用直接挪用个人账户的方法，这样就形成了巨额空账。

　　提及2006年那次改革，郑功成认为这是中国社会进步的表现。不过，郑功成认为，这次对养老保险个人账户的调整，其实是对2000年国务院制定的并且在辽宁省开始推行的城市社会保障体系综合改革试点政策的推广。

　　“但是将来这个制度怎么走？我感觉还在选择之中。”郑功成曾经在2002年就提出来一个思路，就是将社会统筹制度逐渐演变普惠性质的国民年金，按照到2020年建立全面小康社会的目标，到时候全国的老人都应该全面享受普遍性的国民年金，它应当通过税收的方式来实现。对个人账户，郑功成则主张把它演变成为差别性的职业年金，就是雇主和劳动者分担交费，这是一个新型的制度。将来的基本养老保险制度怎么走，看来还会有很大的调整空间。

　　社保进入快车道

　　事实上，养老保险仅仅是社会保障的一个层面。

　　在郑功成看来，这5年两会的变化不仅仅反应在人们对社会保障的关注度越来越高，关注面越来越宽，而且还反应在5年前的两会民生并非主题，讨论的社会保障问题也比较单一，关注的是个别群体的保障问题，现在则截然不同，几乎绝大多数代表委员都在议论社会保障或者与社会保障直接相关的民生问题，关注的社会保障也不再是一个方面而是涉及到社会保障体系的各个方面，包括企业年金、慈善事业等等。

　　当然，与郑功成个人的愿望相比，他认为，应当进一步加快社会保障制度建设的步代，因为它不仅是民生之安全网，能够免除全体国民的各种生活后顾之忧，而且还直接关系到社会公平、正义与共享，直接影响着国民经济的健康、持续、良性发展。

　　因此，郑功成主张要通过社会保障制度安排来实现让更多的国民经济成果直接转化为国民福利，实现国民福利与国民经济发展同步。至少在现阶段，国家对社会保障的投入不仅不是负担，而且一定会是高效益的投资、良性的投资。