潘晓军：公路建设应以政府投资为主

　　公路建设应以政府投资为主

　　??专访审计署固定资产投资审计司司长潘晓军

　　文/本刊记者 朱娅琼

　　一石激起千层浪。2008年2月27日，审计署发布了《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，引起了社会舆论的广泛关注。

　　自2006年起，审计署对北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省（市）收费公路建设、运营、管理情况进行了审计调查。经过审计人员一丝不苟的艰苦努力，诸如收费公路规模过大、某些公路收费期限过长、部分收费公路经营权转让不规范、车辆通行费被挤占挪用等一系列违规问题都被详尽曝光，接受社会公众监督。

　　审计署还提出了针对性的整改意见。截至目前，审计查出的大部分问题已得到纠正。交通部党组对收费公路存在问题的整改高度重视，先后10多次召开专题会议研究部署整改工作，先后三次召集相关省市交通厅局负责同志研究整改意见，并加强与有关部门的沟通和协商，共同推进整改工作。

　　亡羊补牢，时犹未晚。一系列违规问题的曝光和整改，不仅有利于减轻老百姓的出行负担，降低经济运行成本，从长远来看，对于我国公路建设投资尽快走上科学发展轨道也有深远的积极意义。

　　针对收费公路审计中暴露出的各种深层次问题，如何整改和反思？《中国投资》近日专访了审计署固定资产投资审计司司长潘晓军。

　　推动公路建设科学协调有序发展

　　《中国投资》：2006年审计署将收费公路作为重点审计调查的背景是什么？对于公路建设领域今后是否考虑定期审计并向社会公布？

　　潘晓军：审计署在2006年对18个省市的收费公路进行专项审计调查，主要出于两个背景：

　　新一届政府提出要建设和谐社会，贯彻科学发展观，而收费公路是一个关系到国计民生的问题，深受百姓关注。近几年，社会各界反映了收费公路建设运营管理中的很多问题，两会代表提案也提出收费公路收费标准太高、收费时间太长等问题。因此，选择对收费公路进行专项审计调查，具有一定的代表性。

　　另一方面，2006年审计署李金华审计长提出“民本审计观”，要求一些项目审计工作要从群众利益、从民本角度去思考和研究。此后像收费公路问题、社保基金问题、医疗问题等等，都贯彻了“民本审计观”的工作思路。我个人认为，收费公路审计是在一个比较好的时期选择了一个好题目。好时期就是有一个好的大环境，党和国家提出科学发展观、建设和谐社会，李金华审计长提出“民本审计观”；好的题目是，这个题目与人民群众的切身利益息息相关，受到全社会的关注。

　　2006年出于人力不足的考虑，我们只针对18个省（市）的收费公路进行了调查，没有遍及全国。今后，审计署对于这类涉及民生的题目还将进行专项审计。

　　《中国投资》：对于此次审计调查发现的问题，审计署有何解决建议？目前纠正整改情况如何？

　　潘晓军：2020年以前，我国还将建设大量高等级公路。在继续实施“贷款修路、收费还贷”政策的过程中，尽快完善相关法规、规范管理，保证政策目标有效实现，是亟待解决的问题。

　　为此，审计署建议：交通部和各级地方政府要坚持国家关于公路建设以“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则，控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，降低社会运营成本，体现政府责任；各级地方政府和交通部门应认真贯彻科学发展观，统筹考虑当地财力状况、土地资源、偿债能力、社会负担和未来需求等，科学规划收费公路的建设，节约土地资源；完善收费公路相关法律、法规和制度，规范收费公路的投资建设、运营管理和权益转让等行为；地方各级政府要从维护群众利益和促进和谐社会发展的要求出发，降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限，切实规范政府还贷公路转为经营性公路的行为；严格收费公路的运营管理，定期公开通行费收支和运营情况，接受群众监督。

　　对审计调查发现的问题，审计署已向有关省（市）提出了要求纠正和整改的意见；依法向司法机关、纪检监察部门移送违法违纪案件15起，已有34人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。交通部和有关地方政府及交通主管部门高度重视审计查出的问题，认真督促整改，各有关省（市）政府主要领导针对审计查出的收费公路存在的问题多次作出重要批示，并及时组织发展改革、交通、建设、物价和财政等部门研究制定整改措施。目前，多数违法违规问题已得到纠正。

　　《中国投资》：从审计发现的问题和整改情况来看，对于公路事业如何“又好又快”地发展您有哪些政策建议？

　　潘晓军：针对收费公路管理法规滞后问题，审计署已向国务院和有关部门提出了十多份完善政策的建议。建议尽快出台《条例》的配套法规，完善收费公路投资主体资格、通行费收入管理、权益转让、统贷统还等相关规定，从制度上规范收费公路的投资建设和运营管理、权益转让等，监督国有资本经营收益的运用和管理，严格收费公路经营权转让。

　　目前，有关部门正在积极研究，除已经出台的《进一步规范收费公路管理工作的通知》等4项法规和制度外，还将研究修改《条例》，陆续颁布《收费公路权益转让办法》《收费公路权益质押贷款管理办法》《关于逐步撤并二级公路收费站点的工作方案》等9项规章制度。

　　《中国投资》：预计这次审计将对未来公路建设投资产生哪些积极影响？

　　潘晓军：基础设施建设本来就是国民经济建设的一个薄弱环节，国家的公路规划和建设越好，对国民经济发展就越是有利，从这一点来讲，审计部门对国家公路建设是非常支持的。

　　但是公路建设需要有一个科学规划，其中政府必须尽到投资责任。应该由财政投资的，政府就应该拿钱出来；财政资金确实不能满足的部分，国家再出台一些辅助政策支持，吸引一些社会资金参与公路建设。

　　这样，保证整个公路建设能够科学、协调、有序地发展，对整个社会运转，尤其对老百姓的出行，公路能够发挥出良好的社会效益。这次审计调查，更主要是从促进和谐社会发展、促进公路建设科学协调发展的角度提出来的。

　　如何整改

　　《中国投资》：未来公路建设如何才能回归“非收费公路为主，适当发展收费公路”的政策精神上？

　　潘晓军：坚持“以非收费公路为主，收费公路为辅”是我国政府制定的一贯政策。在上世纪80年代以前，公路建设基本上都是政府投资的。80年代初期，为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”政策，即在各级政府财政资金或企业资金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费，偿还贷款或集资。此后，交通部和地方政府陆续出台了一系列规章制度，规范了收费公路的建设管理和经营权转让行为，明确规定二级及以上公路可以贷款修路和设站收费。

　　但是在政策执行过程中出现了偏差。“贷款修路、收费还贷”政策出台后，有一部分地方政府、交通主管部门完全依赖这个政策去修建高等级公路。审计调查了解到，近些年，一些地方强调公路快速发展，但又限于财力有限，大量二级（含）以上公路都是利用贷款建设的，截至2005年底，我国收费公路里程已达18万公里，相当于高速、一级和二级公路总量的55%，近两年比例还有所提高。

　　从审计调查情况看，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，如果“收费公路为主，非收费公路为辅”的主辅位置颠倒，实际就成了收费公路为主、非收费公路为辅，这不仅违背了政策的初衷，也加重了社会民生的负担。

　　要扭转这种状况，首先就要在指导思想上、在政策执行上进行调整。这次审计调查完成以后，审计署向国务院提出了一个政策建议，目前已批转给国家发展改革委和交通部。交通部强调，公路建设仍然坚持以建设非收费公路为主，今后在审批建设规划时，将从严控制收费公路的建设规模；另一方面要求各级地方政府要加大对公路建设项目的财政投入，控制收费公路规模。而且，交通部已经开始研究，准备逐步撤销二级公路的收费站。

　　我认为，要落实 “非收费公路为主，适当发展收费公路”的政策，主要靠国家出台一些相关政策，要靠主管部门从规划源头进行把关。此外，监督是一种重要力量。今后，审计署对这个问题会进行经常性的检查和公告，欢迎社会舆论进行监督。

　　《中国投资》：我国土地资源稀缺，审计结果表明，大量土地资源被违规征用或闲置。今后应如何避免这种情况？

　　潘晓军：在审计调查过程中，确实发现大量土地资源被违规征用或闲置的现象。审计调查浙江等17个省（市）667个收费公路项目，共征用土地272万亩，其中违规审批、未经批准占用、以绿化及服务区建设等名义多征占和闲置土地达96.2万亩，占征用总量的35％。部分省（市）在公路密度已超过50公里/百平方公里的情况下，仍大量建设收费公路，且多数项目未按照“占一补一”原则补偿占地数量，地方政府越权审批立项和征用土地。这种超越资源承受能力发展公路的做法，不利于地方经济可持续发展。

　　应该说，建设项目违规占地问题在我国是一个比较普遍的问题，党中央、国务院非常重视，已经制定了很多具体的规定，严格控制乱占乱批乱用土地资源。

　　高速公路或者高等级公路建设本身的占地比较大，在审计中发现，在项目过程中有些地方政府为了加快发展公路项目建设，在土地的审批程序、手续上不够严谨和规范。很多地方是先建后批或是先占后批；有些地方是占了以后，连批也不批；或者是借建设项目的名义搞一些非建设项目，比如说宾馆、过大的交通服务区等。

　　我们已对所有违规占地项目作出审计决定，要求各省政府限期整改。属于违规占地没有审批的，应该重新按规定程序报批；违规占地超出原来建设规模和建设范围的，相关责任人要处理；有一部分闲置不用的土地，要办理清退。

　　在这次审计调查过程中，我们就土地问题向国务院反映了很多专项材料，国务院非常重视，对一些非常典型的违规占用耕地的问题，已批示国土资源部进行查处。

　　总体来讲，对土地问题的整改还是比较到位的，审计署将持续关注这个问题，监督整改过程，并向国务院汇报最终整改结果。

　　《中国投资》：公告披露出我国公路经营权转让不规范的情况，有些还涉及严重的国有资产流失问题。这种情况如何纠正？

　　潘晓军：此次审计调查山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目发现一些不规范情况：一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。如上海市沪杭高速公路等12条公路发生收费权转让18次，其中有12次未经有关部门审批。二是用银行贷款抵顶转让金。部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70％。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。三是经营权转让程序不合规。一些项目招投标流于形式，不经评估或压低转让价格等对外转让，造成国有资产损失。四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。如湖北省武汉至黄石高速公路对外转让时，由于少数领导插手，一名外商从中牟利14.5亿元。

　　这些问题的存在，反映出有关部门在开放建设市场后，对社会资本参与项目建设、收益水平、权益转让、资金来源等方面的法规建设和监督管理不到位，社会资源被少数人用来牟取暴利。对于某些典型的案例，审计署都向国务院做了汇报，国务院对这些典型的案件都有批示，将由中纪委监察部专门去查处这些问题，对当事责任人有明确处理。审计署已建议交通部对收费公路权益转让进行专项清查，对其中不合规问题要尽快纠正，防止国有资产流失。目前，收费公路经营权的转让都已经暂停，交通部将制定明确的法规，对于今后哪类公路可以转让，哪类公路不能转让，转让需要什么条件，都将规定得非常明确。

　　审计对宏观调控的影响

　　《中国投资》：近几年，我国基础设施建设快速发展，政府投资项目涉及的资金规模庞大。在审计过程中如何体现效益审计思想？

　　潘晓军：的确，这几年我国经济建设形势非常好，GDP增长较快，财力也逐步增强。我国上马了很多项目，比如三峡工程、南水北调、青藏铁路、西气东输、奥运工程、京沪高铁等。对于这些项目，审计机关大力开展效益审计，即在检查真实、合规基础上，更多地关注投资的效益问题，既包括直接经济效益也包括社会效益。而且我们越来越关注社会效益。

　　如果大量的收费公路影响了群众出行，增加了群众负担，影响了社会物流成本，抬高了社会运行成本，那么它的社会效益就没有完全发挥出来。

　　《中国投资》：重大项目投资审计，对于宏观调控中发挥了怎样的作用？

　　潘晓军：以前，审计的功能主要是查错纠弊。现在我们更多地从宏观上着眼，从体制上着眼，去分析研究一些政策问题。比如收费公路审计调查重点关注的是“政策法规、规划决策、投资体制、运营管理、投资效益和社会公平”等6个方面，分析现行收费公路政策、法规和管理是否到位，对能源资源的配置和管理是否合理；企业是否严格执行国家相关政策，加强项目建设和管理；政策的实施是否注重社会公平、环境保护等，所反映的问题也主要体现在这些方面。如果不从国家制定这个政策的初衷去分析，很难说清楚收费公路这个项目现在执行得怎么样。

　　审计部门对于宏观调控的影响，在于更多关注项目的科学合理决策、整体规模、投资控制、社会效益等方面，通过把审计结果、意见建议反馈到国务院，反馈到各相关主管部门，对宏观决策形成一种参考和促进作用。

　　中部崛起战略

　　??专访国家促进中部地区崛起工作办公室副主任范恒山

　　中部崛起要把重点放在体制创新上，如果改革跟不上去，体制建设跟不上去，相关工作恐怕难以落实，崛起目标也很难实现

　　文/本刊记者 袁宏明

　　1月11日，国务院批复同意建立由国家发展改革委牵头的促进中部地区崛起工作部际联席会议制度。联席会议总召集人为马凯同志，召集人为杜鹰同志，成员包括国务院有关部门和单位的18位负责同志。

　　中部崛起是继东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北老工业基地战略后，党中央、国务院从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是我国新阶段总体发展战略布局的重要组成部分。

　　自2006年4月，《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发[2006]10号，以下简称中央10号文件）下发以来，特别是2007年以来，促进中部地区崛起工作取得了初步成效。2007年，中部六省经济继续高位运行，稳中加快态势明显。据对中部六省有关数据初步统计，2007年六省实现生产总值51864亿元，按可比价格计算，比上年增长14.2%，比2006年提高1.1个百分点，创近5年来最高水平。

　　促进中部地区崛起无疑是一项长期的任务，而部际联席会议制度的确立，不啻为中部崛起的一座里程碑。其主要职能是：贯彻落实党中央、国务院关于促进中部地区崛起的重大部署；研究促进中部地区崛起的有关重大问题，向国务院提出建议；协调促进中部地区崛起的重大政策，推动部门间沟通与交流。

　　近期，《中国投资》就促进中部崛起的一些重大问题，采访了国家促进中部地区崛起工作办公室副主任范恒山。

　　《中国投资》：中央10号文件下发以来，促进中部地区崛起工作取得了哪些重要进展？

　　范恒山：为贯彻落实中央10号文件精神，2006年以来，国家采取了一系列促进中部地区崛起的政策措施,主要有:

　　一、明确部门分工，细化政策措施。2006年5月，《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》（国办函[2006]38号），对中央10号文件各项具体任务进行分解，明确了牵头部门，要求各有关部门按照分工，研究提出落实相关任务的实施意见和具体工作计划，明确工作任务和完成时限，认真抓好落实。

　　二、成立国家促进中部地区崛起工作办公室。中央10号文件提出，在国务院领导下，国家发展和改革委员会设立专门机构负责促进中部地区崛起有关工作的落实。经中央编办批准，2007年4月，国家促进中部地区崛起工作办公室正式成立，在发展改革委地区经济司加挂牌子。同时，中编办还批了专门的编制，在地区经济司专门成立了中部地区发展处和中部地区政策体制处，促进中部地区崛起进入了更具操作性的实施阶段。

　　三、确定中部地区“两个比照”政策的范围。中央10号文件提出：“中部地区部分老工业城市比照执行振兴东北地区老工业基地政策，部分县（市、区）比照执行西部大开发政策”。为落实这一政策，2006年4月以来，国家发展改革委会同有关部门和中部六省在反复研究协商的基础上，提出了中部地区“两个比照”政策的实施范围，2007年初，国办函[2007]2号印发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，确定中部六省的26个城市比照实施振兴东北等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。

　　四、制定了“两个比照”有关政策。从2007年初以来，国家发展改革委会同有关部门对振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策进行了梳理、分类和筛选。经反复沟通和协调，于今年年初出台了关于中部六省实施比照振兴东北地区等老工业基地和西部大开发的有关政策。

　　五、建立了促进中部地区崛起工作部际联席会议制度。今年初，国务院以国函[2008]2号正式批复，同意建立由发展改革委牵头的促进中部地区崛起工作部际联席会议制度。

　　六、开展了中部崛起有关重大问题的调研。为落实促进中部崛起的有关政策措施，一年多来，国家促进中部地区崛起工作办公室会同有关方面先后开展了中部城市群发展、河南郑汴一体化、中部地区国有企业历史欠税、中部粮食基地建设等重大问题的调研，形成了一批调研成果，提出了有关政策建议。

　　《中国投资》：中部崛起战略以及相关政策措施，与四大主体功能区划分是否相协调？

　　范恒山：这是我们在研究政策中要重点考虑的一个问题。主体功能区规划目前正在制定当中，今后要逐渐布局和实施，与区域发展总体战略（东部、西部、东北、中部）是否相协调？我的回答是肯定的。

　　推动形成主体功能区的思想在十六届五中全会提出来以后，从工作层面上一直不断推进，总体来说它是国家区域发展总体战略的一个重要内容，是对区域发展总体战略的进一步深化和具体化。

　　促进中部地区崛起，从整个大的地区来说有其自身的内容与特殊要求。这些内容与要求，并不会因为推进形成主体功能区而受到削弱或剥夺。反过来，根据资源环境承载能力和发展潜力,按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确中部地区不同区域的功能定位，更能进一步从中部地区的实际出发落实促进中部地区崛起的政策措施，从而推动中部地区又好又快地发展。

　　总之，推动形成主体功能区与中部崛起的整体措施是一致的，有利于我们更加深入扎实地贯彻促进中部崛起战略，使之更加具体化和细化，同时使之更具针对性，促使各项政策措施实施取得更大的效果。

　　《中国投资》：促进中部地区崛起战略，对于企业投资意味着哪些机遇？

　　范恒山：无论是中央10号文件，还是依此推出的“两个比照”政策，都有许多支持推动企业发展的政策措施。从中央10号文件来讲，促进中部地区崛起围绕着建立“三个基地，一个枢纽”，也就是建立全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽来展开，有很多方面直接涉及到企业，有的则与企业密切相关。

　　“两个比照”政策中，其中一个方面是比照东北老工业基地政策，有9条政策，含金量还是比较高的。“两个比照”政策中涉及到一些优惠政策，如果贯彻得好，无疑将进一步挖掘中部企业的发展潜力和提高企业的竞争力。套用股市的一个名词，“两个比照”政策对于中部企业投资与发展来说，肯定是重大“利好”。

　　《中国投资》：在您看来，中部崛起还面临哪些挑战？

　　范恒山：促进中部地区崛起，所面临的困难反映在很多方面。但是，最主要的问题可能是3个方面。

　　第一，从发展角度来讲，怎么围绕“建设三个基地，一个枢纽”来夯实基础是一个重要问题。中部地区有其自身优势，也有局限性，比如说它的产业层次还比较低、产业竞争力不够强、市场发育还不够充分、基础设施还要进一步完善等。这些都制约着“三个基地，一个枢纽”建设的进展和质量。比如说交通道路的衔接问题，各地就不大一致。涵洞的修建高度有的高，有的低，这类问题的存在就不利于形成整个交通的大循环。建设综合交通运输枢纽既着眼于大的方面，也要着眼于这些细节。

　　第二，从改革角度讲，怎么建立有利于中部崛起的体制机制又是一个重大问题。从目前情况看，中部地区在转变政府职能、改革财税体制、形成资源和生态补偿机制、推进市场体系建设、构建比较完善的法律体系等方面，还有大量工作要做。如果改革跟不上去，完善的体制保障建立不起来，相关政策就很难落实或落实到位，崛起的目标也很难圆满实现。

　　第三，按照梯度理论，中部地区最有条件承接东部的产业转移，利用西部的资源和要素，但如果没有相应的制度及政策配套，这种优势就发挥不出来。如何利用承东启西的优势发展自己，也是一个重大问题。

　　还要指出的是，加强中部六省间更加紧密的联系和合作，形成合力，着眼于中部一体化来促进中部地区的崛起，也是非常重要的。如果各自为政，只从自己角度出发来考虑自己发展，不仅不利于中部的崛起，也不利于自身的长远发展。这类问题也可通过加强合作与推进制度创新来解决。