小产权房困局：10万亿土地财富分配求解

　　远山

　　3月初，滨水雅园小区，北京市房山区琉璃河镇。

　　此时距离国务院1月8日发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、禁止城市居民购买小产权房已经两月有余。

　　与城区楼盘动辄上万元的房价相比，这个楼盘现房每平方米约2700元的价格，让销售人员即使一遍又一遍地重复着小产权房的性质，也无法减弱购房者的热情。

　　销售人员表示，这是当地最大的房地产项目，一、二、三期约50栋楼都已盖好，大部分已售完，四期正在建设中。

　　小产权房禁而不止的局面，折射的是相关利益主体对一个规模近10万亿元的财富分配格局的博弈和重塑过程。

　　困局：进退两难

　　小产权房的大量报道始于2007年，据报道，在北京、成都、济南等各地都出现了大量的建在农村集体建设用地上，无法办理产权证和土地使用证的楼盘。

　　所谓小产权房，是指一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。小产权房分两种：一种是在集体建设用地和宅基地上建成；另一种是占用耕地违法建设的。

　　由于没有经过政府征地和出让手续，这种小产权房无法办理产权证和土地使用证，只有村集体出具的合同证明其所有权，无法抵押转让，在遭遇拆迁时也无法维护其应有的利益，这也是其之所以被称为小产权房的原因。

　　全国政协委员、清华大学人文学院教授蔡继明对《第一财经日报》表示，实际上，小产权房目前正面临一个进退两难的局面。

　　一方面，由于其价格低廉，小产权房已经面临“遍地开花”的局面。据不完全统计，小产权房的市场份额北京大概为20%左右，而且已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米；在西安，估计已经占到25%到30%；深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%~50%。而根据济南市有关部门的统计，全市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。

　　另外一个未经过权威部门证实的数据是，小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上。

　　另外一方面，尽管国土资源部以及国务院等有关部门多次重申禁止城市居民购买农村小产权房，但小产权房还是面临禁而不止的局面。

　　蔡继明说，到目前为止，各级政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果，市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。

　　九届、十届人大代表，中铁三局局长洪可柱分析说，大范围的小产权房的存在让新的购房者存在“法不责众”的心理，而反过来这种心理进一步导致更多的购房者将进入这个市场。

　　“小产权房存在已经十多年了，而且全国有这么多怎么办？”王玉枝对记者表示，他是一位北京通州太玉园小产权房的拥有者。有专家认为，面对范围如此之广，数量如此之多的小产权房，采取极端的限制措施显然已经不太可能，而且有违和谐社会的目标。

　　进一步限制似乎已经没有了更好的办法，而退一步放松限制也没有更多的空间和余地。

　　“不能失守18亿亩耕地的‘红线’和保障粮食安全是国务院有关部门出台限制小产权房政策的出发点。”蔡继明表示。

　　根据统计数据，目前中国现有耕地18.37亿亩，每年因为城市化进程和建设减少耕地约433万亩。

　　然而，与耕地红线失守相比，更为紧迫而现实的问题是地方政府的财力对土地现存利益分配格局的严重依赖。

　　小产权房：动了谁的奶酪？

　　“小产权房从根本上来说是农民对现存的利益分配格局的挑战。”蔡继明表示。

　　快速推进的城市化催生了大量的住房需求和土地的快速升值。近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程，中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%。

　　据国家有关部门预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”

　　这是人类历史上最大的一次城市化转型，由于二元制的土地流转制度存在，农民作为土地的实际占用者，却无法分享其带来的土地价值快速上升的利益和财富。

　　根据现行的有关规定，农村集体建设用地转为城市建设用地需要经过政府征地和在土地市场出让的过程，只有经过了这两个过程的土地上的房屋，其购买者才能够办理产权证和土地使用证。

　　蔡继明解释，农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以至造成“同地不同价”。

　　同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。

　　根据国务院发展研究中心的一项调查研究表明，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。

　　一位财税专家表示，地方政府之所以如此依赖土地出让收入与中国的税收体制有关。1994年分税制改革以后，中央和地方政府之间形成了财权上移、事权下放的特点，地方财政收入不足以支撑提供公共服务的需要，“只有从土地收入方面想办法。”

　　上述专家表示，在城乡土地二元制的制度条件无法改变的情况下，小产权房的出现是对现有的政府和开放商占据大部分土地增值收益的分配模式的一种挑战。

　　曾就职于国务院住房制度改革办公室的自由学者武建东估计，中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已经大势所趋。因此3亿多亩农村集体建设用地将具备巨大的改造条件和改造利益。农村建设用地使用权流转的理论价值将超过10万亿元人民币以上。