公积金增值收益可否用于廉租房建设？

　　翟宇

　　一个关于公积金增值收益是否可以用于廉租房建设的争议，正在围绕着《物权法》及国务院、财政部和建设部的相关法规之间展开。到目前为止，代表正方意见的公积金管理中心及代表反方的有关专家、律师对这个问题仍旧各执一词。

　　去年底，有地方政府公布，将公积金增值收益的剩余部分曾用于收购廉租房房源。

　　但与此同时，关于公积金增值收益是否能用于廉租房建设的争议已经出现。据记者查证，公积金管理中心的做法并非没有政策法规的支持。去年8月国务院下发的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（即“24号文”）就明确提出，住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。

　　之后，财政部于去年10月颁布《廉租住房保障资金管理办法》及建设部联合发改委、财政部、民政部等9部委于去年11月发布的《廉租住房保障办法》对住房公积金增值收益用于廉租房建设的表述都直接贯彻了国务院的上述规定。

　　但上海社会科学院城市与房地产研究中心主任张泓铭却对此持有异议，甚至将此问题形成一份议案，于今年两会期间提交。他认为，既然住房公积金本金属于缴纳的职工个人所有，那么在当前条件下，住房公积金增值收益余额也只能属于住房公积金全体储户共同所有。

　　北京仁和律师事务所孟宪生此前在接受媒体采访时亦表示，用住房公积金买廉租房有违《物权法》中物权所有人享有对物的权利，这包括了天然孳息和法定孳息。“住房公积金作为个人资金集合，运作后的收益应归全体缴交者所有”。

　　孰是孰非？

　　记者查阅《物权法》发现，其中第九章第一一六条规定：“天然孳息，由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。”

　　但中国人民大学法学院民商法博士孟强认为，公积金并不能简单地界定为私有财产。“如果将住房公积金完全界定为职工个人享有所有权的财产的话，按照《物权法》的相关规定，住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心都无权管理和运营这些财产，从而也就无权将这些公积金的收益用于建造廉租房等用途”。

　　但国务院在2002年颁布的《住房公积金管理条例》又规定，各地应设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。孟强表示，住房公积金制度在创立之初，就设计为由政府公权力进行监督管理和运营的财产，“显然与一般的私人财产不同”。

　　实际上，在操作中，公积金增值收益一直都用于廉租房的建设。财政部在《廉租住房保障资金管理办法》发布后的答记者问中也提到，之所以再度明确将公积金增值收益用于廉租房建设，主要是考虑，从近几年实际执行情况来看，住房公积金增值收益用于廉租住房保障的资金未完全落实到位。

　　截至2006年底，账上各地约有80亿元的住房公积金增值收益，这部分资金也必须按照规定全部用于廉租住房保障。此外，部分地区省直住房公积金分中心产生的增值收益在扣除计提贷款风险准备金和管理费用后也要全部用于廉租住房保障。

　　记者从某地公积金管理中心的相关人士处了解到，每年财政都会向公积金管理中心下达一个年度的资金指标，公积金管理中心会按照这个指标将钱打到财政账上，但公积金管理中心从来不知道这笔资金的最终使用情况。

　　显然，公积金增值收益从一开始就被认定为属于国家财政。在记者查阅到的有关国家行政规章到部门规章、意见等等，也都认定除了风险准备金和管理费用之外，住房公积金增值收益余额要全部归于财政。

　　师从《物权法》参与制定者中国人民大学法学院院长王利明的孟强告诉记者，他在与多位教授沟通后一致认为，住房公积金应该属于公益信托性质，虽然适用于《物权法》的相关规定，但仍然是在法律概念、性质及各方权利和义务没有明确的一种公益资金，“需要在理论上和立法上进一步研究、界定并厘清”。

　　住房公积金难以承受之重

　　日前，住房和城乡建设部（下称“建设部”）就住房保障情况接受记者集体采访时表示，到目前为止，全国住房公积金在账面上的有4000多亿元之巨。扣除风险准备金及管理费用外，还有2000多亿元在账面上。大笔公积金的沉淀使公积金的使用效率受到质疑。

　　但建设部已明确表示，这部公资金不会投资证券，将通过制度调整去帮助低收入者解决住房难题。但记者注意到，在关于公积金向中低收入者倾斜的表述中，建设部相关负责人并没有再次提及将公积金增值收益用于廉租房建设，只表示，正在草拟下一步如何通过制度调整，使得公积金更加倾斜，除了在贷款期限、利率等方面给予照顾外，还包括低收入家庭利用住房公积金支付房租等。

　　但张泓铭认为，住房保障是政府的责任，住房保障资金应该由财政或政府其他的资金来承担，而不是政府之外其他人的责任，更不是“私人资金集合的住房公积金”的责任。他同时表示，由于住房公积金的储户互助性质，如果在住房公积金内部向住房困难的储户适当倾斜，“那就对了”。

　　孟强也表示，公积金的增值收益虽然并不能单纯认为应归于个人所有，但是将公积金增值收益用于廉租房建设的做法，说明相关管理部门在尊重公积金缴纳人的意愿方面做得并不够。尤其是在公积金的具体运作与缴纳人的意愿出现偏差的情况下，而且将公积金增值收益用于应该由政府财政承担的住房保障，是明显的责任转嫁。

　　张泓铭建议，在使用公积金的增值收益用于建设城市廉租住房，应征求住房公积金管理委员会的同意以后，先采用借款形式，利息比照公积金贷款利息，借款主体应为当地政府的代理人，当地财政应作为借款的担保人。

　　他同时表示，国家管理部门应强调借用住房公积金的增值收益用于建设城市廉租住房，只是辅助地位的补充资金，主导部分应该是财政资金，或许应该提出一个指导性比例，防止过分借用住房公积金增值余额，影响公积金的正常和安全运行，也防止地方财政推卸责任。