《反垄断法》能否撼动保险业竞争格局？

　　历经13年漫长而不懈地反复修订，《反垄断法》终于在2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过，并将于今年8月1日起正式实施。这部被称为“经济宪法”的法律从1994年开始酝酿至今，无时无刻不牵动着市场上众多主体的敏感神经。

　　相对于市场经济中的其他行业而言，我国保险业依然处于发展初级阶段、市场竞争尚不充分，因而当这部“维护竞争秩序、保护消费者权益”的法律渐行渐近时，保险业内对这部法律的关注程度也随之上升：这部法律将对保险业产生哪些影响？会在多大程度上促进保险业改善市场竞争水平？又将怎样改变已有的市场格局呢？带着这样的疑问，记者日前专访了国务院反垄断法立法专家顾问委员会委员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇。

　　我国保险业反垄断具有三大特点

　　记者：《反垄断法》在我国的法律体系中扮演怎样的角色？与其他行业相比较，保险业反垄断具有哪些特点？

　　黄勇：作为市场经济与法治社会标志性“建筑”之一，反垄断法在西方发达国家已经有了上百年的历史。当前我国正在加速市场经济与法制建设，从法律制度、法律理念上借鉴西方国家的成功经验是个必然和正确的选择。

　　在我国适用反垄断法，对市场整体竞争秩序维护、防止和打击垄断行为，保持公平、开放的市场竞争格局，长远来看意义重大。

　　中国保险业在近几年的发展速度、市场开放程度、市场竞争激烈程度等都在不断提高，保险业本身作为国民经济均衡器的地位也在不断加强。而保持保险业的健康、快速发展也是反垄断法的追求。近几年的实践已经证明，市场竞争是保险业健康发展最好的推动力。但随着保险业的开放、竞争与国际合作的引入，也促使我们更加重视保险业竞争秩序的维护和打击垄断行为，这是关系到保险业长治久安的问题。可以这样说，反垄断法既将努力去破除不合理的垄断现象、打击不合法的垄断行为，又将根据保险业的市场环境、行业特点，结合反垄断法实施的阶段性背景，做出进一步细化的指导性规定，以便适应我国保险业市场竞争的进一步规范化。

　　整体看来，我国保险业反垄断问题大致有三个特点：一是具有现实性；二是具有紧迫性；三是具有高度专业性和复杂性。

　　《反垄断法》实施将给保险业带来一定挑战

　　记者：《反垄断法》的实施对于保险业有哪些影响？保险经营主体该如何积极应对？

　　黄勇：首先，保险业的市场竞争行为将被纳入到反垄断法统一监管之下，一些典型的限制竞争行为，如价格同盟、拒绝交易等都将受到严厉处罚，市场主体间的大规模合并将根据对相关市场竞争秩序影响力评估后作出是否允许的结论，这将比单独的行业性监管更为科学、合理。其次，反垄断法也将为我国开放后的保险业提供市场竞争秩序监控。保险业国际化合并、重组浪潮风起云涌，或迟或早注定要波及到国内市场，反垄断执法机构将从国内市场竞争受影响程度方面出发，对所受理的涉及国内市场的金融业合并、重组等交易，作出是否允许在中国市场合并的决定。

　　从短期看，这部全新的法律因为会对业内一些传统的经营行为作出规制，甚至会触动一些经营主体的既得利益，所以会在适用的过程中需要人们对现有观念和做法进行转变。这就需要保险业的监管者、经营者和消费者注意两个方面的问题：第一，保险业由于行业特殊而之前经常性采用的价格协议或协议行为，比如行业协会主导下的“自律经营”行为、格式合同附加不合理交易条件等，在反垄断法出台后即可能被认定为违法而遭到处罚，这对于习惯了以此获得经营优势的保险公司来讲，其利益必然是受到了直接影响。第二，反垄断法适用于保险业内，并非有针对性地打击大的金融业经营者，也非刻意对经营者进行保护，而是公平的、无歧视的针对市场中的限制竞争、破坏竞争秩序的行为。所以，反垄断法可能将和既往的行业性管理、监管的想法、政策取向存在一定的差异，相应的矛盾甚至短时间的冲突，也将给保险业的发展带来一定的挑战。

　　但是同样值得强调的是，只有消灭了垄断利益，保险业的经营主体才会更多关注自身经营效率的提高和竞争力的提升。监管模式和监管理念的改变、发展，对于保险业独立成长、直面全球风云变幻，以及反垄断执法机构与监管机构之间协同配合，按照市场本身规则去行使监管职责等，都是大有益处的。

　　记者：曾有国务院法制办的官员出面表示：“《反垄断法》针对的是垄断行为而非垄断企业”，那么在保险领域，哪些行为应被认定为垄断行为从而要受《反垄断法》调控呢？

　　黄勇：与反垄断法最基本的追求理念相一致，反垄断法保护的是“市场竞争秩序而非竞争者”，那么另外一种理解，也就可以认为是“针对的是垄断行为而非垄断企业”。垄断企业既有可能是历史造成的，也可能是其本身通过合法、正当的市场竞争而生存发展壮大到现在的，这些垄断企业的形成具有其合理性。法律仅禁止那些具有垄断力量的企业滥用其本身的市场影响力而破坏市场的竞争结构或秩序。

　　在保险领域，保险业务经营者之间如果达成垄断性协议，或者具有市场支配力量的经营者滥用市场支配力量，从事一些法律所禁止的行为，比如拒绝与相对人交易、交易时附加不合理的其他类产品、歧视性交易、拒绝交易等，这类行为都将受到《反垄断法》的规制。

　　为何不能对保险业实行反垄断豁免

　　记者：据了解，在提交讨论的《反垄断法》草案的前几稿中，都曾经对保险业进行了一定程度的豁免，然而在最终定稿中却没有采纳当初的建议，能否介绍一下有关这方面的立法背景以及立法取向？

　　黄勇：实际上，对保险业进行一定程度的反垄断豁免只是当时的一种个别观点，并非主流观点，因此最后被放弃也是必然的、正常的结果。除国防、核能等特殊行业外，只要是市场经济下的行业，只要是针对消费者大众的生产、服务和销售，都无一例外应受反垄断法适用，这是基本原则。

　　个别发达国家（例如美国）的确以立法的形式对保险业实行反垄断豁免，但这类豁免实际上只是有限豁免，并非指保险公司的所有经营行为都不受反垄断法规制。即便是这些有限度的豁免，其实也从一开始就引发了广泛争议，力主推翻这类法律的呼声很高。因此豁免保险业的反垄断法律责任并不代表国际反垄断监管的主流。

　　现有的反垄断法立场是：保险业的市场竞争将与其他行业一起平等纳入到法律监管之下，对于破坏市场竞争秩序的行为或者可能影响市场竞争结构的合并等，都将受到监管、审查。但值得提出的是，法律也考虑到了银行业的特殊性地位，在坚持统一适用反垄断法的前提下，通过发布细化的指令，加强反垄断法执法机关与金融业主管机关的沟通、合作与配合，实现对金融市场竞争和发展的良性监控。

　　金融领域如何具体实施《反垄断法》

　　记者：《反垄断法》一经出台，有关究竟由什么机构来实施《反垄断法》的讨论声就不绝于耳。具体到金融领域，您认为究竟应当怎样来具体实施《反垄断法》呢？在我国目前“一行三会”分业监管的体制下，该怎样协调反垄断的职能分配呢？

　　黄勇：反垄断执法机构的设置，与该部法律本身地位、威慑力的发挥、专业性运用能力的要求都是密切联系的。在理想的模式下，应当是由统一的、相对独立的、权威的和专业的执法机构。但很可惜，我国反垄断法的出台，除了设置反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作外，具体执法权威遭到了比较严重的分解，这必将造成对执法威摄力的影响和执法成本的高企。从现实来看，执法机构与既有的行业性主管机构之间的协调，也将是直接影响反垄断法适用的一大问题。

　　保险业反垄断法的实施机构协调，主要是指反垄断执法机构与保险监管机构之间的关系。具体设想应当是在坚持统一适用反垄断法的前提下，就保险业内可能发生的垄断行为，经营者和保单持有人既可以向保险业主管机构举报要求查处，也可以向反垄断法执法机构要求查处，行业主管机构和反垄断执法机构均可启动各自的程序对垄断嫌疑行为进行查处或者审查。

　　在实体法律适用方面，反垄断法应是最高和最终的规则标准，行业性法律与反垄断法可能也有不一致之处，应以反垄断法为准。反垄断执法机构在作出相关决定时，如涉及行业性、专业性问题需行业性主管机构提供意见的，行业性主管机构可根据行业性法律作出判断意见提供给反垄断机构。反垄断执法机构、行业性主管机构的决定，都依法受最终的司法审查监督。