未兑现的4%的教育承诺

　　十日谈

　　4%：未兑现的教育承诺

　　访谈动机：

　　早在1993年，国家教育发展改革纲要就提出，到2000年，教育财政投入要达到GDP的4%。15年过去了，中国的教育投入离这一目标仍相距甚远，“4%”成为人们诟病教育投入不足的一大硬伤。

原因何在？财政部教育司司长赵路称，财政收入占GDP的比重偏低制约国家拿出更多的钱投入教育。

　　“缺钱”这一说法已让公众视听疲劳。在人均GDP迈过1000美元的社会转型期的端口上，各种民生与社会问题伴之而出，有关教育存续已久的疲沓理念与薄弱基础现实，也非一日就能华丽转身。中国教育规模在片面扩张与不平衡推进，虽然财政教育经费的注入是一个庞大的系统工程，需要行政费用的充分减少，需要高端意识的恒久坚守，但就此将理由归结为国家的财政收入占GDP的比重偏低是否合理？政府收入还少吗？真正缺钱的到底是谁？

　　反方 最严重的问题是制约权力

　　数据引子：

　　教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，当人均GDP达到800～1000美元时，公共教育经费占GDP的比重下限为4.07～4.25%。中国人均GDP现已超过1000美元，但公共教育经费占GDP的比重只有3.28%，低于上世纪世界各国5.1%的平均水平，甚至低于发展中国家4.1%的平均水平。联合国教科文组织曾称：中国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生。

　　赵路在解释至今没有“实现财政教育经费占国内生产总值（以下简称GDP）的4%”时称，一个重要原因在于国家的财政收入占GDP的比重偏低，制约了国家拿出更多的钱投入教育等社会各项公益事业的比例。15年前提出此目标时，财政收入只占GDP的12.6%，而去年占到了20.8%。何以在15年前提出此指标时未说财政收入占GDP的比重偏低，而现在却强调这一点？

　　百分之几是个比率问题，你不能说我有200元、1000元的时候才有其中的4%，只有50、100元的时候就没有4%！如果按赵路这种官方主流解释的逻辑，中国在解放前税收和GDP那么少的时候根本就不要发展公共教育了；日本明治维新时候也不要发展公共教育了。

　　理财是家国之命脉。这里的关键在于两个方面：一是价值观问题。政府税收到底应该主要用于“人的发展”，包括教育和社会保障、维护社会公平正义、维护国家领土安全等等，还是主要用于发展经济和行政成本本身。很显然，各级政府掌握的钱，绝大部分直接用在了微观经济活动上，甚至各地每年劳民伤财风起云涌的公祭古人（甚至是神话人物）活动，就不知耗费多少公款，但主政者们从不心疼，更不觉得这些钱应该用在教育上。

　　中国各级政府要从“以经济建设为中心”的桎梏中解放出来，实现民生、民权为本位的“以人的建设为中心”、“以公共服务为中心”、“以社会的公平正义为中心”的职能转型或曰革命。它要求政府彻底退出微观经济领域，从公司型政府向公共服务型政府转变。政府的财政收入并非越多越好，政府的财力也应该绝大部分用于提供环境保护、食品药品安全、社会公共安全、自由公正平等的市场竞争秩序，以及教育、医疗、养老、失业等社会保障事业，而不是主要用来支撑世界上最昂贵的行政成本和政府投资。因为人的教育一旦被耽误、环境和生态一旦被破坏，影响的就是一代人甚至几代人的命运，而眼前的所谓“经济奇迹”，不过是转瞬即逝的过眼烟云。教育不取决于政府收入有多少，而取决于主政者的诚意和勇气。

　　第二个问题，是政府的权力必须受到监督和制约。如果权力受到严格的公众监督和制约，则教育和社会保障没有钱也会变得有钱；反之，若权力不受监督和制约，再多钱也会没钱！

　　从1993年提出到今年，14年已过去，“4%”这个数字似乎成了一个无法实现的标杆，也成了人们诟病教育投入不足的一大硬伤。什么影响和制约了这个数据的提升？

　　孙立平（清华大学社会学教授，编者注）先生曾经提出一个精确的判断：在最近这些年，中国改革中出现了一个明显的倾向，即凡是涉及减少民众福利的，都非常神速，而凡是涉及削减官僚特权的，都进展缓慢。原因就在于所涉及的对象不同。

　　在削减民众的教育、医疗、住房保障福利上，的确是非常神速的。可以引申开来观察，比如同样是假华南虎照，陕西镇坪因为有重要官员有组织性地参与造假，全球网民的力量，加上人大代表、政协委员在全国两会上呼吁，还是不了了之，半年多无结果；而另一个地方的“平江虎”，即使涉及少部分基层官员，也因是“散兵游勇”，三五天就真相大白，相应人员就受到严肃处理。

　　再比如说户籍制度和大城市高考招生特权改革，前者也是16年过去毫无进展，都成了更长时间的华南虎照??除了敷衍，就是拖延。而相反的例子是公车改革和官僚阶层的房改。公车改革从1994年开始，越改车越多、越豪华。现实中企业还很怕所谓公车改革，如果公车改掉了，企业包括许多私营企业就要准备很多车子让这些官员来“借”。

　　所以，严重的问题在于如何限制权力，如何实现把权力关进笼子的梦想。而4%，或者多少年内实现，等等，都不是关键问题。凭什么只是4%？财政增收连年是GDP的3倍以上，民生投入却连年世界倒数第几，连乌干达等这样的穷国都不如。人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是大师们浩瀚的经典著作，不是国库有多么殷实，不是GDP总量有多高（我们已是全球第四），更不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把权力关在笼子里的梦想。

　　“教育经费投入不足”、“缺钱”已让公众视听疲劳，为什么这个问题解决和推进这么困难？

　　根子当然还是权力没有关进笼子的问题。但除此之外，有力的、针锋相对的质疑一直缺少也是原因之一。我们要一直追问，教育投入不足真是因为缺钱吗？我们有多少年来都是世界上税负痛苦指数最高的国家之一？政府的楼堂馆所为什么那么豪华？官员的汽车、旅游和公款买文凭等消费为什么那么夸张？各级政府的收入有一半在“地上”，以2007年为例，就是5.13万亿元的财政收入，还有一半多在“地下”，就是所谓预算外收入，包括：土地收入1.2万亿，社保收入0.8万亿，国企利润1.62万亿，罚没款收入1.67万亿。合计5.29万亿。它们都哪儿去了？另外一半为什么不能端上台面？还有，2007年发行国债10万亿，它们又都哪儿去了？而2007年全国GDP总量不过24.4万亿元左右。政府收入还少吗？真正缺钱的到底是谁？

　　一边是公共教育投资步履蹒跚，一边却是一些公共教育机构变着戏法地乱围地、乱圈钱、乱伸手。在求学者寡权的现实生态下，公民教育负担日显沉重，这两年“读书无用论”的思潮也在滋长和蔓延。

　　这跟教育投入不足有关，也跟教育垄断和等级制管理有关，对公立学校和私立学校区别对待，不同政策，不同执法，使教育垄断局面一直未从根本上打破，市场的良性竞争无法形成。从幼儿园一直到小学、中学、大学，都通过投入、舆论等方式分成三六九等，人为制造优质教育资源稀缺紧张局面，进而把教育变成了对民众的“提款机”和“吸髓器”。

　　“读书无用论”跟大学现阶段教育质量低下和生源质量降低有直接关系。很多四年制大学前两年就学完课程了，却不让毕业，再收两年钱，放羊，让学生到社会上找工作、实习。这不是教育质量缩水吗？为何不用弹性学制变相降低学费、腾出教室和名额招更多学生？另外，教育昂贵导致很多贫寒子弟初中毕业就进入社会，初中升学率只有一半，比大学升学率还低。自然降低了大学生源质量。第三，重点大学招生名额大量向所在大城市倾斜，把高出平均考生比例数十倍的名额留给了北京、上海等大都市，不仅丧失起码的公正，也大大降低了生源质量。

　　在教育和谐的宏大命题里，乱收费横亘在平等教育权面前，上不起学看不起病的人越来越多，教育、医疗连续5年居价格投诉首位，我们何以在与“教育乱收费”的对决中屡屡败走麦城?

　　我们何曾有过与“教育乱收费”的真正对决呢？如刚才所言，不论是从根本的教育制度上，还是各地方教育主管甚至政府当局利益立场上，各地方教育主管部门往往都是“教育乱收费”的助推者甚至是直接的幕后指挥者，各位家长除了“以身侍虎”，谁敢拿孩子的前途命运做赌注去“对决”？有钱的，送钱还怕没人收；没钱的，认命而已。不是吗？

　　近两年的“两会”上，“４％的国家教育投入需要立法保障”的呼声渐高，您认为立法是解决问题的有效途径吗？

　　拜托，千万别指望什么立法，立法解决不了任何问题。我只举一个例子：与4000万流动儿童、5800万留守儿童教育和成长息息相关、与国家和民族未来发展与稳定息息相关的户籍问题，几十年来一直未解，造成了多少家庭的“妻离子散”、多少人的“无妻徒刑”、多少儿童的身心重创？其根本原因，不是户籍改革不到位，而是相关地方和部门明目张胆地违法！迄今为止中华人民共和国与户籍登记有关的最高法律，就是1958年1月9日起施行的《中华人民共和国户口登记条例》。这个全国人大法规规定得非常明确，首先，我国户籍制度实行的是登记制而非审批制。其次，登记的条件和方法也有明确规定：中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记。公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。

　　也就是说，北京上海等那些长期居住的“外来人口”，不去当地登记常住户口，轻则可以被施以治安处罚，重则要被追究刑事责任。然而，不是公民不愿意而是当地公安机关不批准！登记制在实施过程中被非法地变成了审批制。有法不依，法律连一块遮羞布都不如。

　　正方 “没有你们说的那么悲观”

　　数据引子：

　　2005年全国教育经费执行情况统计公告显示，中国财政性教育经费仅占GDP的2.82%，与4%的基本要求差距很大，在全球120个国家中位于90名之后，是世界上教育投资最少的国家之一；教育机构负债严重，2002年以来，国家发改委通过8次教育收费检查，查处乱收费68.51亿元。

　　我国的教育财政经费是怎样制订、设计和划拨的？

　　根据需要做预算，但财政蛋糕已经划好，教育财政和其他领域一样，预算做多了，也会被砍下来。这些年GDP上升很快，教育经费也在增加，数量上增长了，但比例上还不很显著。

　　为什么增长这么缓慢？

　　实际上，从2002年开始，教育经费逐年在上升，中央财政安排用于教育支出的幅度也增长很快，但地方政府的投入不明显，当然不同省份对教育重视的程度不同。总体来说，地方上的教育投入力度不大。

　　您的意思是地方政府财政投入不足是全国教育财政经费增长缓慢的主要原因？

　　也不能这么说。地方政府出于发展经济的考虑对教育的重视程度不够，也由于地方财政比较弱，一些省份经济比较落后，没把重点放在教育领域。有人提出制定《教育经费投入法》，以法律的形式固定教育财政性经费的比例。不过，世界上制定教育投入法的国家并不多，只有几个。

　　有数据显示，目前中国的教育公共投入的比例连一些非洲国家都不及，这与我们年年在增长的GDP形成一个鲜明对比，您怎么看这个问题？

　　各国情况不同，发达国家的比重高些，但一些发展中国家财政教育经费也很低。教育需要多渠道筹资，在韩国，教育财政经费与社会筹资各占一半。中国目前在社会投入方面的统计数据还不清楚，比如择校生很多，择校费很高，我们不清楚这部分投入占多大比例。我的判断是：投入还是总量不足，根本原因是投入的发展速度没有跟上GDP的增长速度，尤其是地方。这里面有长期的原因造成的，也有目前的投入分配体制原因造成的。另外是长期的欠账，长期对教育的不重视，现在不仅是高等教育欠账，义务教育也欠账，这和我们的国情有关。

　　一方面，国家对义务教育的投入在增长，但高等教育、特别是研究生教育规模的增长幅度似乎要比教育经费增长幅度大，高等教育的费用仍主要由家长和社会承担，这是造成高等教育生均预算率的经费年年减少的原因吗？

　　不光是中国大学生的学费在增长，因为通货膨胀，很多国家大学生的学费都在增加，二是教育投资是人力资本投资，作为非义务教育阶段，就是应该教育成本分担，而不应该靠国家公共金来担负，没有一个国家会把高等教育包下来，当然也有极少数，像古巴和朝鲜，基本是国家在包一个完全低质量的教育投资。所以，教育成本分担政策有增大的趋势。

　　在目前政府不能提供充足资源的情况下，多渠道筹措教育经费是近年来一直在提倡的做法，鼓励民营资本进入教育领域。现在这块见效了吗？

　　国家鼓励民营资本进入教育领域，鼓励多渠道增加教育投入来源，也颁布了《民办教育法》。过去我们是以公办教育为主，民营教育刚刚开始，还处于弱势，如果完全靠纯民营资本，现在还有困难。在教育里面又很难区分是否要搞公共和民营合办的，叫混合型教育，因为这样容易把国有资产转移。但是，教育是长远的投资，而且是回报率比较低的投资，民营资本不愿意进入教育领域，你要想法吸引它，那就要给它一定的回报。实际上，我们更多的希望它投在高等教育里面，投在基础教育里面，但是资本有它的属性，资本家投入肯定是要获取利益的，所以既要考虑它的回报问题，又要考虑它的公益性问题，这也是个长期矛盾。

　　“4%”如果短期内仍实现不了，教育部有没有调整或重新修订它的想法？或是通过其他渠道尽早实现？

　　没有那么悲观，教育财政投入已经出现拐点。教育投入需要多渠道，需要中央和地方都努力。4%指的是国家财政性教育经费比例，从2002年的胡温政府开始之时，这几年增长是比较快，2007年达到了3.27%，比上一年高出0.26个百分点，2006年比2005年高0.19个百分点。现在，全国义务教育免费使得教育投入增长了一两百个亿，还加大了对农村贫困生特别是职业教育的扶持力度。一百所示范性高职、一千所示范性中职、还有重点实验室，都是国家在拿钱。