能源管理体制:从分散走向集中是国际趋势

　　当今世界，能源是世界政治和经济力量的通货，是国家之间力量等级体系的决定因素，是国家对外战略布阵的重要筹码。能源安全是国家经济安全的重要方面，它直接影响到一国经济的可持续发展和社会稳定。因此，世界各国都非常重视建立完善的能源管理体制，以更加有效地保证该国安全和可靠的能源供应。

　　“北美模式”：分设能源主管和监管机构，实行集中管理

　　加拿大、美国政府都设有能源主管部门和能源监管机构，能源主管部门主要负责能源发展和安全的大政方针及相关的政策研究。而能源监管机构则主要负责具体的监管政策的制定和执行。

　　加拿大能源主管部门是自然资源部，国家能源委员会是加拿大联邦政府的能源监管机构。１９５９年，加拿大根据《国家能源委员会法》设立了国家能源委员会，是国家能源监管机构，该机构隶属国家自然资源部，独立行使监管职能。该委员会主席向自然资源部长汇报工作，但不受自然资源部的行政领导，自然资源部的各职能司局不干预能源委员会的工作。组建该机构的目的在于使决策和执行职能分离，主要负责加拿大联邦政府职责范围内的石油、天然气、电力行业的监管，其具有独立的决策和行使监管的权力。委员会的经费９０％来自被监管公司收费和服务收费，１０％来自政府预算。

　　美国能源部成立于１９７７年，是美国最重要的联邦政府机构之一，其主要职能是：管理和协调联邦政府内有关能源事宜；从事能源技术的研究和发展；开拓能源市场；进行能源保护；制定和执行核武器发展计划；制定能源发展规划；搜集和分析有关能源的数据。美国能源部工作重点随着国内外形势的变化而不断调整。２０世纪７０年代末，其工作重心是能源开发和制定相关法律法规，到８０年代，转为核武器的研发和生产，冷战结束后，转到了核武器的管理、防止核扩散、核设施环境的清理、能源效率与节能、能源可靠供应与运输等方面。进入２１世纪，面对新的挑战，未来２５年美国能源部核心任务是“促进美国的国家、经济、能源安全，推进为实现上述任务所需的科技创新，对国家核武器设施及试验场进行环境清理。”。美国联邦能源管制委员会 ?ＦＥＲＣ??作为能源部的一个独立管理机构，是隶属于美国政府的一个独立管理机构。该委员会负责管理州际之间的天然气、电力、水力 、石油等管道与输配行业的经营行为。

　　“俄罗斯模式”：成立动力部，集中管理全国能源

　　自从前苏联解体后，俄罗斯一直将能源视为其东山再起的条件。为此，俄罗斯一直致力于制定有效的能源战略，加强能源管理。近年来，全球能源价格不断攀升，能源政治不断升温，为俄罗斯利用能源复兴大国地位提供了难得的机遇。俄罗斯联邦１９９１年２月１８日成立能源部，１９９３年能源部改组为燃料动力部，其主要负责协调石油行业的管理工作。２０００年燃料和动力部又被改组成动力部，负责俄罗斯联邦石油和天然气的管理重任。从总体上讲，２００４年以前俄政府将自由化视为能源政策的主要内容，但是２００４年普京连任俄总统以后，俄能源政策发生了很大变化，国家对能源工业、特别是石油资产的控制不断加强。为了最大限度地有效利用资源和能源潜力，２００３年俄罗斯政府制定了《俄罗斯联邦２０２０年前能源发展战略》。俄罗斯能源政策的发展目标是：最大限度地有效利用资源和能源潜力，促进经济增长和提高国民的生活水平。国家能源长期优先发展战略方向是能源和生态安全问题以及能源和预算的有效性。

　　“印度模式”：从分散管理走向集中管理的新探索

　　长期以来，印度实行高级别的分散的能源管理模式，设有煤炭部，这与我国计划经济时代的能源管理模式相似。２０世纪９０年代以来，印度经济改革不断拓展和深化，经济实现持续强劲增长。现在印度已成为世界经济增长的主要亮点和主要的新兴大市场之一。随着其经济规模的不断扩大，印度对能源的需求与日俱增。然而，印度自身能源十分匮乏，每年需耗费巨额外汇进口能源。能源问题已成为制约印度经济发展的最大瓶颈。近年来，印度政府特别重视对能源部门的统一领导，不仅设立了石油天然气部，而且考虑在“十五”期间建立一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会的功能部委组成的最高能源委员会，协调能源部门各方以及之间的目标，并使国家能源政策得以有效贯彻。这是印度确保经济长期强劲增长和实现争当世界大国目标的关键举措。

　　中国目标模式：建立能源综合管理体制势在必行

　　改革开放３０年来，我国的能源管理体制曾经历了三次重大改革，即１９８８年、１９９８年和２００３年的能源管理体制改革。但几次能源管理体制改革，都还停留在低层次的微观的国有企业改革的层面上，还没有触及到宏观的高层次的能源管理体制问题的要害。由于决策者把能源工业等同于其他的加工工业或制造业，没有认识到能源在国家发展中的基础作用，能源的基础地位被动摇了。

　　能源产业既涉及到石油、天然气等国家短缺战略物资，又涉及到煤炭、电力等国民经济命脉部门。同时，能源内部各行业之间的关联性和互动性很强，是一个有机的整体。这些就决定了能源产业需要国家在宏观层面上进行战略管理和统筹协调。从根本上讲，能源管理是一个宏观问题，它离不开国家经济与社会发展战略、国家投资政策、价格杠杆等宏观政策和手段的综合运用。但我国目前的能源管理呈多部门分散态势，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在十来个部门，没有一个集中的能源主管部门，这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的。从现实情况来看，这种多头管理，造成运行成本过高，宏观调控乏力。国内能源供应近年来多次出现大起大落，从２００３年开始，出现了长三角的“电荒”，东北、华东、华南、西南等地区的“煤荒”与“油荒”；２００４年，由于国际原油价格的一路攀升，国内成品油价格不断上调，各地区又频频出现拉闸限电的情况，煤炭供应相应告急，都与政府能源宏观调控手段乏力有关。

　　由于没有能源方面的综合管理部门，中国在国际能源合作中缺少话语权。如中国无法很好地开展与俄罗斯在能源政策方面的对话，没有合适的官员参加国际能源论坛与石油生产国、消费国展开对话等，错过了很多国际合作的机会。

　　中国能源产业的可持续发展，离不开能源管理体制的改革与完善。选择能源管理机构时，我国可以参考能源生产、消费大国以及转型国家的成功管理模式。

　　从能源生产和消费规模看，我国能源管理体制与美国、加拿大的集中管理体制具有可比性。美国既是世界第一大能源生产国又是世界第一大能源消费国。加拿大是世界上第八大石油生产国和第三大天然气生产国，随着加拿大油砂矿领域开采活动的不断增加，有望到２０１５年成为仅次于俄罗斯、沙特和美国的第四大石油生产国。中国是世界第二大能源生产大国和消费大国，随着我国国民经济和社会发展第三步战略目标的确立，能源在我国国民经济和社会发展中的基础地位越来越重要。因此，北美能源管理体制，即设立国家能源部或国家能源委员会值得我国借鉴。

　　从经济体制看，我国能源管理体制改革与俄罗斯的集中管理体制有可比性。中俄两国以前均实行高度集中的计划经济体制，目前向市场经济转轨过程中面临着大致相同的问题。因此，俄罗斯设立国家动力部集中管理模式值得借鉴。

　　从经济发展阶段看，我国与印度的能源管理体制有一定的可比性。目前中国和印度都是发展中大国，经济快速发展，能源消费结构等方面具有较强可比性，特别是两国同样面临着油气供需矛盾日益突出和对进口原油依赖性越来越强的严峻形势。中国４０％石油需要进口，印度则高达７０％。根据国际能源署预测，中国对石油进口的依赖到２０３０年将增加到７４％，印度则将增加到９１％。两国油气进口的依存度都相当高，且大部分来源于中东。因此，印度的能源管理体制即建立最高能源委员会对中国有一定的借鉴意义。

　　总之，需要从国家战略和国家安全的高度来构建一个宏观管理部门，承担起类似加拿大、美国、俄罗斯、印度等国家能源部的职能，对能源工业实施宏观集中管理。这个新设立的能源综合管理机构，应该是一个高层次、有权威、国家层面的，又不能完全独立于宏观调控体系之外。这个机构可以是议事性质的机构。与此同时，可以考虑依托现有宏观调控部门，设置一个专司能源管理的机构，可由这个机构统一管理煤炭、电力、石油、天然气等传统能源及风能、太阳能、生物质能等新能源产业的发展。其主要职责应当是：对能源的生产和消费状况进行监管和指导；指导全国能源安全生产；组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。

　　（作者单位：国家行政学院经济学教研部）