鄂尔多斯盆地能源规划启动

　　鄂尔多斯盆地能源规划启动

　　鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划，对盆地内煤炭、电力、石油、天然气、化工等项目建设投资具有重大指导意义，并将解决困扰当地多年的可持续发展难题

　　文/本刊记者 杨海霞

　　2月21日，国家发展改革委召开鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划领导组第一次会议，标志着鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划编制工作正式启动。

　　南起秦岭，北到阴山，西起六盘山，东至吕梁山的鄂尔多斯盆地，是名副其实的“能源聚宝盆”。鄂尔多斯是我国第二大沉积盆地，总面积占国土4%，包括甘肃东部、宁夏大部、陕西北部、内蒙古和山西部分地区。该地区已查明的煤炭资源储量占全国的39%，蕴藏的能源资源约占全国的35%以上，能源调出量占全国能源调出量的一半以上，国家13个大型煤炭基地中有6个与鄂尔多斯盆地有关。

　　毫不夸张地说，鄂尔多斯盆地是本世纪我国最重要的能源生产供应基地，而规划工作事关国家能源安全大局，对区域经济协调发展也有重要意义。

　　过去，鄂尔多斯盆地丰富的资源蕴藏量吸引了大量投资，一大批煤炭、电力、煤化工项目相继开工，然而投资热也带来了开采无序、资源浪费和利益不均问题，制约了该地区的长期可持续发展。

　　2007年10月9日，曾培炎副总理在新华社《鄂尔多斯煤炭基地建设规划缺位工艺落后》一文上批示：“坚持建设大型煤炭基地方向，解决煤矿‘小、散、乱’的问题，必须规划先行，严格按规划开发。”

　　中国煤炭工业研究中心主任郭云涛告诉《中国投资》，“做好鄂尔多斯盆地能源规划对于优化我国能源开发建设布局有重要意义。”早在几年前，该研究中心就曾设想在西北部进行一个能源规划，最后将范围锁定为鄂尔多斯盆地，因为这个地区规划最为迫切，也最为必要。随着能源规划的编制，制约未来鄂尔多斯盆地发展的深层次问题将得到解决。

　　“作为国家区域性的重大能源战略规划，它对区域内的煤、电、油、气、化等专项规划及项目建设有十分重要的指导意义。今后，鄂尔多斯地区重大能源项目的审批建设，首先要取得该规划的支持”。郭云涛说。

　　据悉，规划分为总体规划，煤炭、电力、石油天然气、可再生能源、煤层气、煤化工、交通运输、水资源和环境保护9个专项规划，以及晋陕蒙甘宁五省区各自在鄂尔多斯区域的能源总体规划。

　　规划的编制分为准备和启动阶段、地方编制规划阶段、规划研究组编制规划阶段、咨询和征求意见阶段、完善和报审阶段5个阶段，计划需要两年多时间完成。

　　鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划领导组组长是国家发展改革委副主任张晓强，山西、内蒙古、陕西、甘肃、宁夏五省（区）人民政府、发展改革委，国家发展改革委有关司局，以及中国国际工程咨询公司、中国煤炭工业发展研究中心等规划研究咨询单位均将参与。

　　相关规划目前正在进行。作为牵头和主要承担研究的单位，中国煤炭工业研究中心将会同其他相关研究单位共同汇总并制定总体规划。

　　规划先行的必要性

　　整个鄂尔多斯盆地除极少数地区外，到处都蕴藏着煤炭资源，不但资源禀赋好，而且煤层稳定易开采，煤种十分齐全，有焦煤、肥煤、瘦煤、贫煤、无烟煤、不粘煤、长焰煤等品种，炼焦、发电、制气、液化等多种用途的煤都有，还有一些是国家的稀有煤种。鄂尔多斯盆地内煤炭层数多，埋藏浅，有资料介绍，盆地内煤炭单层厚度最大的地段在甘肃华亭矿区，最厚处达60多米。

　　除了煤，鄂尔多斯盆地煤层气资源量也非常丰富，占全国煤层气资源总量的16.4%。鄂尔多斯盆地还是一个巨大的天然气库，整个盆地可采资源量占全国总资源量的10.5％，也是我国第一个探明地质储量上万亿的大气区。我国的世界级特大型整装气田苏里格气田累计探明5336.52亿立方米的地质储量，是我国第一特大型气田，也是我国“西气东输”的先锋气田。据介绍，近年来，除发现苏里格特大气田外，还探明有长庆气田、榆林气田、乌审旗气田等３个超千亿立方米的特大型、大型气田。

　　除丰富的煤炭、石油、天然气资源外，鄂尔多斯盆地还蕴藏有天然碱、芒硝、泥炭等资源。

　　丰富的资源吸引了大量的投资，也带来了不少问题。“开发总体上是合理的，但也存在着无序发展的问题。或者说有一定的盲目性”,郭云涛介绍。

　　有报道称，该地区煤炭行业许多矿区都没有详查，也没有统一的开发规划，无序开采导致同一区块上并存多家企业挖煤的现象，许多企业都是挑肥捡瘦，造成严重的资源浪费。在陕北，由于种种原因，许多无合法资质的“油老板”与国有企业和地方企业争夺石油资源，为此经常发生冲突。因此，解决煤矿‘小、散、低’的问题已经成为当务之急。

　　直面深层次问题

　　鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划并不是一个简单的能源开发规划，而是涉及到交通、环境治理、循环经济等一系列相关投资建设的规划，并将解决长期困扰当地的问题。

　　国家发改委副主任张晓强在编制工作启动会议上明确表示，鄂尔多斯盆地能源开发利用规划编制工作要把握几个重点。一是要创新发展模式，把延伸产业链、发展循环经济、加强资源综合利用等科学发展理念贯穿始终；二是要合理确定布局和发展目标，在充分研究水资源供应能力和环境承载能力的基础上，明确盆地内各种能源资源的开发规模和强度；三是要合理确定能源生产、加工转化和产品外送通道建设工程；四是要提出政策措施，确保规划顺利实施和战略目标的实现。

　　事实上，交通不便是鄂尔多斯盆地能源开发的巨大障碍。“鄂尔多斯盆地是国家大型能源基地，承担着对全国特别是东部、南部等经济发展较快地区的能源供应任务”,郭云涛表示。然而，尽管包头－神木铁路和全长860公里的神骅铁路把盆地中部的新兴能源基地与出海口黄骅港连接起来，准格尔－大同铁路连接大秦线直至秦皇岛港口的通道已形成，但运煤通道不畅仍困扰着这里的能源开发。因此统筹公路、铁路、管道运输建设和电力输送将是一项重要的举措。“可以将能源就地转化，在当地进行发电,进行煤化工，可以送电或者是把煤变成油，再把油输送出去。根据能源市场的需求、区位特点，优化外送方案”,郭云涛说。

　　此外，这里也是革命老区、少数民族地区、贫困地区较为集中的区域，与沿海地区相比，经济欠发达。因此，如何利用这些丰富的资源，推进该区域的可持续发展是规划的重要任务。

　　以陕西省为例，陕北和关中地区是鄂尔多斯盆地的重要组成部分，约占盆地总面积的30%，煤炭、石油和天然气资源分别处于全国第三、第七和第二位。然而煤炭资源仍然处于总体开发程度不高阶段，资源加工水平也处于初级阶段，还没有形成产业链，经济效益低。即使在能源开发程度较高的地区，由于资源多为初级产品输出，对当地的经济发展贡献度也较低。

　　因此，要“形成煤电路、煤焦钢、煤化工等不同的产业链，然后将资源产品输往其他地区，既解决了运力不足的问题，也让当地的经济得到发展”，郭云涛说。

　　此外，鄂尔多斯盆地还是一个生态环境脆弱、水资源短缺的区域，而能源开发利用，特别是煤炭开发利用必然会带来地表沉陷、水径流破坏、环境污染等问题，这些问题必然会涉及地方和企业、矿区与农村、企业与农民的利益关系。

　　因此可以明确的是，此次规划将在充分研究水资源供应能力和环境承载能力的基础上，明确盆地内各种能源资源的开发规模和强度，郭云涛表示，此次规划必须要统筹水资源利用和取水节水工程，统筹生态环境保护与治理。

　　总体而言，“我们要通过编制和实施规划，把鄂尔多斯盆地建成一个保障国家能源安全的基地、节约和保护资源的基地、人民生活富裕的基地、生态环境友好的基地”，郭云涛说。

　　协调各方利益

　　然而，此次规划编制也将遇到不少挑战，利益协调显然是关键问题。据悉，这在最初盆地范围的划分中就已经显现出来了。由于纳入规划意味着发展机遇，五省份都希望将本省的区域尽可能多地划入盆地范围。

　　另外，此次规划涉及5个省份，各个省份也都有自己的规划，如何衔接是个问题。对此，郭云涛表示乐观，“五省区的地方规划是专项规划和总体规划的重要基础，在此基础上，形成更高层次的专项规划。如果处理得好，总体规划对完善地方规划将会发挥积极的作用”。郭云涛说。

　　鄂尔多斯盆地地跨的五省区能源形成的地质年代相同，开发利用及相关产业发展有内在联系，“各地曾经上马了很多项目，有的项目从局部看，是必要的，合理的，但从全局看是不合理行不通的。那么编制规划还要面临一个挑战是，处理好全局和局部的关系，权衡利弊，有所取，有所舍，这必然涉及省区间、地市间、以及不同企业间方方面面的利益。”郭云涛说。此外，目前，鄂尔多斯盆地范围内多种所有制的大中小企业并存，既有中央管理的国有企业，又有地方管理的国有企业，同时还有集体企业和民营企业，“应处理好不同企业间的关系，兼顾各方利益”，郭云涛表示。

　　“国家对盆地能源的需求与盆地内自然条件和现实情况，也增加了我们建设和谐能源基地的难度”，郭云涛介绍，该地区的唯一水源就是黄河，规划要在保障人民生活、农业和生态用水的前提下，进行能源布局，也是一个挑战。

　　不过，这无疑是该地区一个重大发展契机。目前，各省已经开始进行编制的第一项任务：摸清家底。

　　记者获悉，陕西省政府已经安排，全省将编制《鄂尔多斯盆地（陕西部分）能源开发利用总体规划》及煤炭开发、电力建设、石油天然气开发、可再生能源发展、煤层气开发利用、煤化工（含焦化）建设、生态环境保护、交通运输、水资源开发、装备制造和城镇化等11个专项规划。5月底将正式规划报送国家发改委审查。

　　扩大铁路投融资渠道六大建议

　　文/张泰

　　5年改革成就

　　铁路是国民经济的大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在我国经济社会发展中具有重要作用。

　　近年来，我国铁路发展步伐进一步加快，运输生产力水平显著提升，为经济社会发展作出了重要贡献。2007年全国铁路营业里程达7.8万公里，比2002年增加了6100公里，复线率达到34.8%，电气化率达到32.6%。通过引进消化吸收再创新，一大批具有世界先进水平、在国内生产制造的高速动车组和大功率机车投入运营。经过第五次、第六次大面积提速，铁路运输能力提高50%以上，进入世界铁路既有线提速先进行列。大秦铁路大量开行1万吨和2万吨重载组合列车，运量由2002年的1亿吨增长到2007年的3亿吨，创造了世界铁路重载运输的奇迹。

　　2003?2007年的5年间，全国铁路旅客发送量、货物发送量、换算周转量分别增长28.5%、52.7%和50.3%。但是，与国民经济发展的实际需要相比，铁路发展仍然不足，客货运输能力持续紧张，主要干线长期处于饱和甚至超饱和状态，铁路运能不足的“瓶颈”制约矛盾突出。今年初我国大部分地区发生的低温、雨雪冰冻灾害，进一步暴露了我国铁路运力不足、设施陈旧、现代化程度低的问题。

　　近年来，铁路部门按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的思路，积极推进投融资体制改革，引入市场机制，取得重大突破，铁路建设投资大幅度增长，有力地促进了铁路建设和发展。一是推动铁路投资主体多元化。2003年以来，铁道部先后与31个省市自治区签订了共同加快铁路建设的战略合作协议，到2007年，全路共新组建合资公司40个，涉及铁路建设项目160个，地方及企业权益性投资约4000亿元，彻底改变了长期以来铁路建设仅靠中央投资的局面。二是推动铁路运输企业股份制改造。铁道部按照“存量换增量”的思路开展铁路股份制改革试点，目前大秦铁路、广深铁路等一批企业成功上市，一方面筹集到了大量资金，搭建了铁路通过市场扩大融资的平台；另一方面也推动铁路运输企业转换经营机制，建立现代企业制度，改善经营管理。其中大秦铁路公司募集资金150亿元，广深铁路公司募集103亿元。三是扩大铁路债券发行规模。2003?2007年，成功发行铁路债券1130亿元，其中2006年发售铁路债券400亿元，2007年发售600亿元。四是不断放宽市场准入。目前已经开始有社会资本进入铁路领域，参与铁路建设经营。

　　在目前以至今后很长一段时期内，铁路仍将在综合运输体系中发挥不可替代的重要作用。粮食、煤炭、原材料等大宗物资必须依赖铁路运输、旅客长距离出行的首选交通工具也是铁路，同时在建设资源节约型和环境友好型社会进程中，铁路运输具有的节约能源、节约土地、保护环境的优势更加明显和突出。

　　6点改革建议

　　目前我国铁路仍然处于大规模建设时期。按照国家铁路发展规划，到2020年全国铁路营业里程将达到12万公里以上，主要繁忙干线实现客货分线，复线率和电气化率达到50%，主要技术装备全面进入世界先进行列，运输能力满足国民经济和社会发展需要。初步测算，从现在起到2020年，需要2.5万亿元以上的投资。“十一五”后3年，我国将有1.5万公里铁路新线建成投产，其中客运专线7000公里。

　　按照上述规划，今后10至15年，铁路建设年度投资额将远远超越前几年的平均水平，投资总规模之大，前所未有。必须进一步深化铁路投融资体制改革，拓宽融资来源，创新融资方式，多渠道筹集建设资金，才能确保完成铁路建设规划目标，满足国民经济发展对铁路运输新的更高要求。我们建议：

　　1.继续增加中央和地方政府对铁路建设投入。铁路是国家重要基础设施，具有明显的公益性特征，首先要服从国家需要。近期我国南方出现持续低温、雨雪冰冻极端天气，铁路把抢运抗灾救灾物资和人民生活必需品放在第一位，无条件服从国家统一安排。这充分说明，在社会主义市场经济条件下，铁路的公益性特征没有改变。同时铁路建设初期投资大，建设周期长，资金回收慢，收益率低。因此，短期内铁路建设市场化融资的空间是有限的，政府在铁路建设投资中的主体地位是难以替代的。建议明确区分公益性铁路与商业性铁路这两种属性不同的铁路，建立分类投资建设制度。特别是抓住目前财政状况较好的有利时机，加大中央和地方政府财政预算内资金对铁路建设的投入。政府投资既可以缓解铁路建设资金不足，更可以发挥对民间资金、外资的引导和带动作用。中央财政资金主要投入重要的跨区域铁路干线和重要的公益性或战略性铁路建设，补贴公益性铁路运输。对于主要服务于地方经济发展的铁路建设项目，地方财政应当安排必要的投入。继续鼓励中央和地方合资建设铁路，适当提高地方出资比例。地方参与铁路建设投资的具体形式可以多样化，包括以征地拆迁费用、财政性资金等入股，并在税费方面提供优惠。

　　2.进一步扩大铁路在资本市场直接融资。铁路拥有数量庞大的资产，可以充分利用和发挥铁路资产潜力，通过改制上市，盘活存量资产，增强建设新线的能力。铁路近几年的股改试点效果不错，但试点项目数量少，仅有大秦、广深、铁龙3只股票；融资规模小3只股票总融资额260多亿元，作用有限。建议扩大铁路股改试点，充分发挥既有上市公司的融资平台作用，进一步收购铁路优质资产，以配股、增发、可转换债券等形式实现在资本市场再融资。近期大秦公司、广深公司都具备再融资条件，建议抓紧操作。同时再选择一些资产关系比较清晰、盈利能力和投资价值较高的优质资产重组改制，组建股份公司，上市融资。近期建议抓紧研究上海铁路局和京沪既有线整体上市，可为京沪高速铁路建设筹集大量资金。

　　3.继续扩大铁路债券发行规模。铁路债券是优质的金融产品，具有融资成本低、收益稳定、风险较低的特点，发行铁路债券既是解决铁路建设资金短缺的一条捷径，也有利于完善债券市场结构。铁路债券的发行主体既可以是铁道部，也可以是比较规范的铁路公司。要通过持续稳定发债，逐步形成不同主体、不同期限、不同利率有机组合、相对独立完整的铁路建设债券体系，进一步增强对投资者的吸引力。建议积极扩大铁路债券发行规模，建立稳定的发债机制，近期每年安排800?1000亿元，以后根据市场情况和资金需求适当调整。

　　4.尽快批准设立铁路产业投资基金。投资基金是国际上比较成熟、稳定的投融资方式。目前投资基金的内部控制制度和外部监管制度逐步完善，建立铁路产业投资基金的时机已经比较成熟，建议尽快研究建立。铁路产业投资基金可以把分散的社会资金集中起来，投入铁路基础设施建设，既能满足大规模的建设资金需求，也有利于保障社会投资的安全性和稳定性，促进资本市场健康发展。目前我国的居民储蓄存款余额已近18万亿元，居民投入愿望强烈，设立铁路产业投资基金，也开辟了一条储蓄向投资转化的有效渠道。另外，我国数量庞大的保险资金、养老基金和社保基金也在寻找长期、稳定、安全的投资渠道，建议允许和鼓励这些资金投资铁路产业基金，为大额资金开辟新的投资平台。

　　5.广泛吸收社会资金参与铁路建设和投资。铁道部已经出台《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域，并制定了7项措施扶持非公有制经济参与铁路建设经营。建议进一步加大实施力度，对客运专线、煤炭运输线、集装箱物流中心等预期经济效益比较好的铁路建设项目，均可以组建合资公司，扩大招商引资，吸引铁路沿线省市、大型企业及其他境内外投资者投资入股，以股权融资方式筹集资金。

　　6.研究推进其他配套改革。重点是通过深化改革，建立“平等进入、公平待遇”的市场环境，进一步增强铁路对投资者的吸引力，创造有利于保护投资者合法权益的体制机制，为拓宽铁路投融资渠道创造良好条件。近期可在以下几个方面进行探索：一是新建铁路项目全面推行项目法人负责制，依照《公司法》规范组建合资公司，逐步确立铁路企业的建设主体和投融资主体地位。二是推进铁路运价改革，放松运价管制，建立在政府调控下能够及时反映市场供需和成本变化的运价形成机制，同时在调度指挥、计费和财务结算等方面制定对各类企业公平、公开、公正的市场规则，提高铁路运输企业经营收益的可预期性，确保投资者能够获得合理回报。三是加强市场法规建设，规范铁路建设运营主体行为，维护公平竞争和各类市场主体的合法权益。四是研究建立政府对铁路新进入者的扶持政策，提高铁路对各类投资者的吸引力。

　　（作者单位：国务院研究室工交贸易司）