当前农村金融改革需要正确处理的几个问题

　　我国农村金融改革始终是中国农村经济体制改革和中国金融改革的重要组成部分。从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》至今，我国农村金融改革已走过了十多个春秋。近年来多个中央一号文件明确了今后农村金融改革的指导思想，为建立我国现代农村金融体系奠定了基础。

　　正确选择和运用农村金融理论

　　理论是指导实践的基石。在农村金融领域，有三种不同的理论流派：即农业信贷补贴论、农村金融市场论和不完全竞争市场论。正确选择和运用农村金融理论，对于农村金融改革具有重要的指导意义。

　　农业信贷补贴论认为农户特别是贫困农户没有储蓄能力，农村面临的是慢性资金不足问题，农业由于收入的不确定性、投资的长期性、低收益性等不可能成为商业银行融资对象。为增加农业生产和缓解农村贫困，有必要从农村外部注入政策性资金，并建立非盈利性的专门金融机构来进行资金分配；农业的融资利率必须较其他产业低；要消灭高利贷以及一般以高利为特征的非正规金融，通过银行的农村支行和农业信用合作组织，将大量低息的政策性资金注入农村；以贫困阶层为目标的专项贷款也兴盛一时。然而，经验表明，贫困农户事实上有储蓄需求。低息贷款政策很难实现其促进农业生产和向穷人倾斜的收入再分配目标。同时，低息贷款导致的高违约率和高成本使得收取低利率的金融机构无法持续，抑制和减少了农村金融供给。

　　农村金融市场论是在对农业信贷补贴论的批判基础上产生的。该理论认为，农户包括贫困农户是有储蓄能力的，没必要由外部注入资金；低息政策妨碍人们向金融机构存款，抑制了金融发展；机构运作资金的外部依存度过高是导致贷款回收率降低的重要因素；由于农村资金拥有较多的机会成本，非正规金融的高利率是理所当然的。该理论的政策主张是：农村内部的金融中介在农村金融中发挥重要的作用，储蓄动员才是关键；为实现储蓄动员、平衡资金供求，利率必须由市场决定，而且实际存款利率不能为负；金融机构的覆盖面和商业可持续性是农村金融成功与否的判断标准；没有必要实行为特定利益集团服务的目标贷款制度；非正规金融具有合理性，应当将正规金融市场与非正规金融市场结合起来。

　　不完全竞争市场理论则认为，市场机制并不是万能的，农村金融市场存在着严重的信息不对称，无法避免市场失灵，需要政府合理干预。这一理论的主要政策建议有：一是金融市场发展的前提是要保持宏观经济的稳定；二是在金融市场发育到一定程度之前，保持正的实际存款利率，同时抑制存贷款利率的增长，政府在不损害金融机构储蓄动员的同时从外部供给资金以解决信贷配给和过度信用需求问题；三是在不损害银行最基本利润的范围内，政策性金融是有效的；四是鼓励并利用借款人联保小组等互助合作形式；五是提倡担保融资、使用权担保以及互助储金会；六是融资与实物买卖相结合；七是给予一定特殊政策促进金融机构发展，如限制新参与者等；八是政府适当介入非正规金融市场的改善。

　　正确看待财政与金融在农村地区的职能划分

　　农村金融改革首先要明确农村金融的边界界定和功能定位。农村金融的边界和功能不同于财政。从根本上来说，农村金融为“三农”提供的金融服务包括：解决农村、农业和农民的融资需求问题，能够有效地对农业生产和农民资产进行风险管理，有助于实现农业、农村资源的合理高效配置。也就是说，农村金融的主要功能是资源配置，注重的是效率。

　　财政的主要功能是实现社会再分配，注重的是公平。因此，按照农村金融市场论，政府要把原先用于补贴农业信贷和为农村金融机构注入的公共资金，部分地用于对农村其他农业活动的支持，如把公共资金用于教育、卫生、基础设施建设以及其他形式的政府干预活动。经验表明，在上述领域进行投资，比贷款补贴更有助于在农村实现减少贫困等社会目标。

　　如果把本属于财政的职能由金融机构去承担，结果往往是低效的。比如，对贫困农户的救济，本应属于财政支持的范畴，如果将其纳入小额信贷的支持对象，简单地把小额信贷作为扶贫工具，就会影响小额信贷机构财务上的可持续性，最终导致小额信贷的失败。

　　正确理解政策性、商业性和合作性金融的运作模式

　　过去农村金融改革侧重于对机构的调整、重组和监管，往往忽视了农村金融的基本需求，忽视了不同金融功能的实现模式。今后农村金融改革的基本思路指出，要建立政策性金融、商业性金融和合作性金融共同发挥作用的功能完善的农村金融体系。

　　作为弥补金融市场失灵的有效工具，政策性金融仍然是必要的。无论是在发展中国家，还是市场经济发达的国家，都存在着相当数量的政策性金融。我国经济正处于转型时期，政策性金融在经济发展过程中仍将发挥重要作用。但随着市场经济的发展，政策性金融萎缩是一种趋势，政策性金融的商业化运作也是一种规律。过去总认为，政策性与商业性必须完全分开，政策性金融必须成立专门的机构来实施，现在看来未必如此。通过财政有限补贴、公开招标和商业化运作，政策性金融也可以办成一种完全基于资源和市场机制运作的金融模式。

　　我国目前没有真正意义上的农村合作金融组织。但这并不意味着我国不需要农村合作金融组织，也不意味着我国不能产生真正的合作金融组织。在我国，土地家庭承包责任制是农村基本经营制度的核心，这一制度条件下农户要规避农业生产经营的自然风险、市场风险，对农民专业合作组织有着强烈的需求，在市场经济条件下形成真正的合作金融组织有其制度和经济基础。农村合作金融组织是世界各国农村金融体系中的重要组成部分，是对商业性金融的有益补充，甚至在德国、法国、丹麦、意大利、荷兰、日本等国，合作金融还是农村金融体系的主体。

　　我国农村金融体系的主体是以盈利为目的商业性金融机构。商业性金融必须有能力在没有政府干预和基本没有政府财政补贴条件下，为农户和企业提供广泛的金融产品和服务。按照商业可持续经营的原则，在内部，商业性金融机构必须完善公司治理、建立有效的管理体制；在外部，要建立优胜劣汰机制，对这些机构形成正向的激励约束机制。那些经验不善、没有活力和资不抵债的农村金融机构必须从市场退出，同时，应允许私人资本和外资参股或组建新的农村金融机构。健康的激励机制会推动商业性金融机构努力提供更广泛的贷款、存款和其他非银行金融产品，努力争取广泛的客户群。其结果是农户和企业得到更为及时、可靠和方便的金融产品与服务，从而使他们能够从事高回报的经济活动，达到增加农民收入和提高农村福利水平的目的。

　　正确处理正规金融和非正规金融的关系

　　在发展中国家农村金融市场上，正规金融和非正规金融的共存是一个普遍现象，我国也不例外。其中，正规金融包括商业银行、政策性银行、农村信用社、邮政储蓄机构等，非正规金融则是亲戚和朋友借贷、循环储蓄和信贷协会、商业信用、私人放贷者、非政府组织的信贷项目等。

　　调查显示，目前非正规金融在我国农村相当普遍，在有些地区覆盖面达50%左右的农户。非正规金融具有天然的信息优势，能否甄别借款人的还款能力，监督借款人对贷款的使用。非正规金融还有交易成本优势，小巧灵活，操作简便，信贷合同简单，缓解了抵押担保约束。这些优势在某种程度上也是一种制约，导致非正规金融在规模和范围上的劣势。

　　正规金融与非正规金融各具优势，都有其存在的合理性，两者有一定程度的替代性，但应该更多地看待两者的互补性，努力促进彼此之间的交易合作。在我国农村金融改革中，不要把所有的非正规金融都正规化，要充分重视民间金融组织的培育，利用正规金融引导和规范民间金融行为。