如何提高证券执法效率

　　上证联合研究计划课题报告

　　??美国、英国和中国香港地区的经验与启示

　　证监会稽查二局、清华大学法学院课题组

　　课题指导：刘洪涛 课题主持人：邵亚良、汤欣、郭洪俊

　　课题研究与协调人：上海证券交易所 郭洪俊、杜惟毅

　　课题研究员：叶柯、吴孝勇、赵耀罡、王鲁、裴胜春、徐志展、李丰、杜丽、桑士东

　　证券法的实施重在执行(enforcement)，其执法实效直接影响着证券市场的稳定与繁荣。而所谓“执法实效”，至少应包括两方面的内容，一是执法的“效率”（efficiency），即在单位时间内、用单位资源所完成的执法量，其主要体现为执法环节的繁简、执法行为时限的长短、执法反应的快慢，以及执法成本的高低等；二是执法的“效果”(effect)，即执法行为对证券市场产生的作用，主要体现为处罚决定与违法行为是否相当，处罚决定能否得到有效的执行，能否对潜在的违法现象产生阻却效果等。本报告围绕如何提高证券执法效率这一主题，分别对美国、英国及香港特别行政区的相关证券执法制度进行介绍与分析，以求从中汲取可资借鉴的有益经验，并对提高国内证券执法实效提出若干政策建议。

　　一、美国提高证券执法效率的措施

　　美国证券交易委员会（SecuritiesExchangeCommission，以下简称SEC）负责美国联邦证券法执行工作，执法活动是SEC监管职能的核心，其绝大部分的人力资源和财政预算都用于执法活动。尽管如此，相对于其广泛的监管对象和繁重的执法任务，SEC的人员和预算仍然十分有限。为了尽可能平衡繁重的执法任务和有限的资源之间的矛盾，SEC主要从以下几个方面提高其执法效率：

　　（一）阶段性地选择优先执法领域

　　SEC自1994年就开始制定阶段性的工作计划，选择优先执法的领域，以求增强执法效率，有效地配置执法资源。以SEC现行的《2004年-2009年战略规划》（“五年规划”）为例，该规划详细分析了当前的执法环境和外部因素，设定了2004至2009年的四个战略目标，即通过执法确保联邦证券法律得到遵守，保持一个有效的、灵活的监管环境，鼓励并促进投资者在获得充分信息的基础上做出投资决定，以及最大化地利用SEC的资源。同时，为实现战略目标，五年规划还详细规定了所应采取的各种具体措施，并制定了衡量战略目标是否实现的标准。此外，SEC在实施五年规划的过程中十分强调及时总结经验、教训，做出适当的调整。SEC在上一个五年规划实施后，先后对该规划中的相关问题进行了120多次调研及评估，从而为改进项目、支持战略规划提供了重要的信息。在每年的年报中，SEC也分别针对其设定的四个战略目标，罗列各种数据和表格，评估当年的执行情况。从处罚案件的类型上看，SEC的执法重点也在随着证券市场上主要违法行为类型的变动而做出相应调整。

　　（二）扩大执法权限、丰富惩罚措施

　　执法权限的大小是影响SEC执法效率和实效的一个重要因素，因此，SEC自建立之日起，就一直积极地寻求更多的执法权限。SEC目前的执法权力已包括调查权、传唤权、账户冻结权、搜查权、起诉权、刑事案件移送权、行政处罚权等诸多权力。在1990年以后，美国国会进一步扩展了SEC在行政处罚方面的权限。

　　（三）确立特有的证据规则

　　SEC在《联邦证据规则》之外，采用了一套基于司法判例、单行法律、规章共同发展起来的证据规则体系，其行政裁决程序在证据规则方面有相当的自由裁量权，可以不适用法院民事审判的证据规则。SEC不采用法院证据规则的主要原因是该规则中的证明标准相对较高，不能适应复杂的证券执法案件与SEC繁重的执法任务。实践中，SEC基本上执行的是民事诉讼中的最低证据标准，即优势证据标准(preponderanceofevidence)。通过确立自己的行政裁决证明标准，SEC大大提高了其执法的效率和实效。

　　（四）缩短执法时间

　　通过以下的合理化制度设计，SEC尽其所能简化执法流程、控制执法期限。具体举措包括：（1）通过非正式调查简化执法程序。在非正式调查中，启动程序较为简易，执法部的工作人员查询内部的计算机系统后，如果发现没有其他同事进行有关调查，就可以向处室领导报告，以决定是否展开非正式调查，而这往往只需要几个小时的时间。当非正式调查完成后，调查人员可以建议：直接进行行政审裁；诉至法院寻求禁令救济：将案件交由司法部进行犯罪检控；不再采取进一步的执法程序；或者请求进行正式调查。（2）严格控制执法步骤及期限。SEC为其执法行为制定了包括《调查规则》、《非正式程序和其他程序规则》、《操作规则》等的一系列规则。其中，《操作规则》是最具操作性的指引规则，它详细规定了执法环节的期限，包括发出通知、提交反对意见、提出和解建议、签署和解协议、听证、行政审裁、行政决定的复查等时间限制。（3）执法与办公的信息化。SEC认为信息技术在改善执法方式，提高其与公众及其他合作机构的互动等方面扮演着重要的作用，新型的数据分析报告系统（DART）为SEC分析调查、审查过程中收集的大量信息提供了实质性帮助。案件的计算机管理系统能够有效促进SEC内部的执法信息共享，便利上级官员监控案件的调查进程，执法期限届满时，计算机系统也能够自动要求有关人员将案件转入下一个执法阶段。

　　（五）大力推行和解结案

　　和解制度在美国证券监管的执法中发挥着重要作用，有超过百分之九十的案件是以和解方式结束的。一般认为，在SEC人力与物力资源有限的情况下，以和解的方式结案可以提高证券执法的效率，而事实上，无论SEC还是被调查者都有足够的激励达成和解协议：和解在操作上灵活简便，SEC可以在一定程度上摆脱行政程序法上繁琐的程序性规定；被调查者则认为，同意和解能为其节省巨额的诉讼成本、尽可能地减少案件的负面影响。SEC的执法实践表明，和解协议本身的执行效率也需要得到改善，而通过和解和私人诉讼之间的适度配合能够达到较好的执法效果。

　　（六）加强对人力资源的投资及管理

　　证券市场纷繁复杂、瞬息万变，证券违法行为隐蔽难料、花样百出，对SEC的执法水平提出了极高的要求。影响SEC执法水平高低的另一关键因素是职员的素质，因此SEC将人力资本视为其最重要的资产。SEC的人力资源的管理可以大致划分为两个层次：一是从整体上保持SEC对人才的吸引力，保证SEC人力资源的稳定性和连贯性。二是提高职员个人的业务素质。此外，SEC还非常注意培养领导型人才，避免因高层人员的退休造成人才替补的中断。

　　如上所述，美国证券交易委员会正视执法任务繁重与资源有限之间的矛盾，在寻求立法支持、扩大执法权限的基础上，通过选择阶段性的优先打击目标以集中执法力量、确定较低的执法证据标准以减轻行政裁决中的举证负担、简化操作程序以合理压缩执法时间、强化职员个人的业务素质并加强对人力资源的管理，切实起到了提高证券执法效率的作用。此外，重视建立在法制基础上的执行和解制度，也是美国证券市场上优化执法效率的有益经验。

　　二、英国提高证券执法效率的措施

　　英国的金融服务管理局（FinancialServicesAuthority，以下简称FSA）是一个独立的非政府机构，自2001年12月金融服务与市场法案（FinancialServicesand MarketsAct2000）施行以来，作为英国金融服务行业的唯一监管者，FSA的监管范围十分广泛，对象包括银行、保险、投资、证券及其它金融服务行业。相对于规模庞大的金融市场，FSA的执法资源却相当有限，在此种情况下，如何通过其执法行为实现良好而有效的监管，是FSA所面临的一个重大问题。

　　（一）坚持“适当监管原则”

　　在执法问题上，FSA一贯都坚持将经济性和有效性列为与公正性同等重要的目标。为保证同时实现这些目标，FSA在阐释其执法政策时反复强调：作为一个执法资源有限的风险管理型的监管者（arisk-basedregulator），FSA在其整个执法过程中应始终坚持将有限的执法资源，优先投入到对其监管目标构成最大威胁的领域中。即基于有所为有所不为的基本理念，同时根据经济性和有效性的要求，FSA并不意图、也无法针对所有的违规行为均启动调查程序并予以惩戒。FSA明确指出，执法本身并不是目的，而应通过执法行动向市场传播明确而强有力的信息，使其成为塑造将来的市场行为的一种有效方式，即通过执法来达到阻却潜在的违法违规行为的目的。因此执法行动应该有选择有效率地使用，方能避免因为未能集中优势兵力与资源，导致大多数执法行为显得毫无效率且缺乏力度，这样既损害了执法行为的威慑效力，也无法有力地向市场传递监管者的监管与执法信心，反而适得其反。总之，FSA追求以一种目标明确且经济有效的方式，有选择有取舍地使用有限的执法资源，以确保其执法行为能够真正地创造价值。

　　（二）建设多元的违规行为阻却机制

　　前述有选择性地启动执法程序，并不意味着FSA放任和纵容其它的违规行为。实际上，“执法”仅仅只是FSA用以应对不合规行为的诸多监管工具之一，而且其在任何意义上都不是FSA普遍使用的监管工具。在执法资源有限而执法任务繁重的条件下，FSA以执法和处罚的威慑力为依托，建立了一套多元的违法违规行为阻却机制，在日常监管、执法调查乃至于处罚的过程中，都十分注重寻求监管对象的合作，从而以执法和处罚以外的更为经济的方式，消弭市场风险，维护市场秩序。

　　（三）以促进合作为核心的执法模式

　　FSA在行使其执法权的过程中，明确承认“执法制度的效率在很大程度上有赖于在FSA和被监管者之间维持开放与合作的关系”。当然，此种合作关系是建立在FSA执法行动的强大压力之下，被调查对象为避免或者减轻调查与执法行动给其带来的不利影响，而主动对FSA的执法活动给予合作，并采取积极主动的措施解决FSA关注的问题。因此，在执法行动的启动，执法的过程以及处罚三个阶段，FSA都始终保持着积极与灵活的态度，建立健全敦促被监管对象在执法行动中给予合作的机制，包括规定对合作的被监管者的激励，在执法过程中进行和解等等，从而在最大的程度上节约执法资源，提高执法效率，取得令人满意的执法效果。

　　（四）确保与外部机构的分工与合作

　　在长期的监管实践中，FSA与诸多其他监管机构达成了合作协议或者备忘录，这些合作使得FSA能够就违法违规行为的调查和处理与其他机构进行事先的安排，从而避免多家监管、多家调查处理的执法资源浪费，使得FSA可以将其执法资源集中在重大复杂的案件上。同时，这些合作也使得FSA能够与外部机构建立关键性的信息共享机制。除与众多的国外机构签订合作备忘录外，FSA还与相当数量的境内机构签订了类似的备忘录，以便利FSA从这些机构获得协助与信息。境内机构提供的协助与信息，对FSA提高其执法效率，节约执法成本的作用非常明显。

　　（五）获得有条件的免责地位

　　依据金融服务与市场法案的规定，FSA及其成员、职员和雇员，在善意地履行FSA的法定职责时，不承担由此发生的任何责任。给予FSA及其执法人员有条件免责待遇的理由在于，在以判断为指导的权力实施过程中，对自由裁量者的要求不应超过善良的意图和勤勉的努力。金融市场复杂多变，对这样一个市场进行监管，很多时候往往要求执法者迅速果断地采取行动，甚至是在收集到的证据并不全面的情况下就采取行动。因此，FSA必须做出一个又一个艰难的判断和决定，而且此类判断和决定往往没有一个非黑即白的答案。如果缺乏法定免责的保护，潜在的诉讼和赔偿责任的风险，将在很大程度上抑制FSA迅速采取执法行动的意愿，增加执法成本，降低执法效率。

　　（六）建立日常监管的有效框架

　　在对市场进行日常监管的实践中，FSA总结并且发展了一套行之有效的操作框架（operatingframework），这一框架能够帮助FSA有效地识别并且恰当处置潜在的市场风险。操作框架分为“风险识别”、“风险评估并标定等级”、“选择监管应对措施”、“分配监管资源”、“实施监管行动”和“监管效果评估”六大部分。

　　简而言之，英国金融服务管理局同样在监管实践中面临任务繁重与资源有限的矛盾，通过宣示“适当监管原则”，FSA成功地降低了社会公众对于证券监管的过高期望、减轻了自身的执法压力。通过建设包括日常监管在内的多元的违规行为阻却机制，FSA能以更为经济的方式来维护市场秩序。通过在立法上确定执法活动免责的原则，为FSA降低了潜在的诉讼和赔偿责任的风险。加强与其他监管机构的合作，则使得FSA能够获得宝贵的信息与协助。此外，着力促使监管对象在执法过程中进行合作，从而在最大程度上节约资源、提高效率，是英国证券执法活动的重要特点。

　　三、香港特别行政区提高证券执法效率的措施

　　香港证券及期货事务监察委员会（以下简称“香港证监会”）是香港证券市场的法定监管机构，尽量减少在证券期货行业内的违法犯罪行为，是香港证监会的监管目标之一。

　　（一）高度重视日常监管

　　香港证监会非常重视日常的监管，通过日常的营运部门的高效监管，不仅可以及时制止违法行为的苗头和轻微的违法行为，而且可以发现重大违法线索，实现监管和处罚的顺利接轨。此外，香港证监会加强证券及期货市场透明度的措施，也使其能够及时取得客户交易的真实资料，确保了对违法行为进行打击的准确性。最后，香港证监会在日常监管过程中，享有广泛的有法律保障的传唤、查阅资料等权力，这些都保证香港证监会能够有效行使其监管权。

　　（二）争取调查和监管的法律保障

　　香港证监会的权力背后存在强有力的法律保障措施，这些措施保证了证监会的权威得到被监管人士的尊重，使证监会可以顺利实施有效的调查和监管。依照香港法例，不遵从证监会在监管或调查过程中提出的要求，或者销毁、篡改、隐藏或以其它方式处置被要求交出的文件即构成犯罪；法庭可以应证监会的申请，命令被监管人或被调查人在指明的期间内遵守要求，也可以授权执行人员进入相关处所，搜寻、获取和移走相关文件，还可以发出强制令，对违法的行为、关系和财产采取措施。

　　（三）公开纪律处分政策，鼓励当事人合作

　　案件调查结束后，则进入案件的处理阶段。围绕纪律处分程序，香港证监会制定了《证监会纪律处分罚款指引》、《就纪律处分个案达成和解》的通函、《与证监会合作》的指引等，并公布了《纪律处分程序概览》，详细介绍证监会进行纪律处分的目的、对象、种类、程序、当事人的有关的权利（陈述、上诉的权利）和当事人与证监会合作以及达成和解等有关的事项。纪律处分和其政策的及时公开对行政执法效率提高的促进作用不可小觑。在执法过程中，当事人的合作有利于提高证券执法效率。因此，香港证监会一直很重视当事人的合作，通过在纪律处分阶段对违法行为人适当地减轻处罚，来鼓励当事人积极与证监会进行合作。此外，为提高执法效率，节约执法资源，香港证监会具有就纪律处分与当事人达成和解的传统。

　　（四）加强执法机构之间的有效合作

　　为明确共同监管领域中的各自职责，并就日常监管和执法中相互合作及信息共享做出安排，香港证监会与强制性公积金计划管理局两次签订谅解备忘录，与香港金融管理局先后三次签订谅解备忘录，与保险业管理局签订一份谅解备忘录。除了在日常监管和案件处理过程中的合作外，香港证监会还与相关执法机构开展人员交流和相互提供培训机会。香港证监会将自己举办的部分培训课程提供给香港金融监管管理局、公积金计划管理局和财经事务及库务局，促进了监管和执法经验的交流。随着大量内地公司进入香港市场上市，香港证监会越来越重视与内地证监会的合作，合作内容包括人员的交流和执法上的协助等。在香港证券市场上活动的跨国性的金融机构众多，证券交易的跨境性质突出，证券执法的跨境合作非常重要。

　　综上，在确保执法权威和法律保障的基础上，香港证监会十分重视对证券市场的日常监管，以及时制止违法行为的苗头，同时也有利于迅速发现已经发生的违法行为。作为国际性证券市场上的监管者，香港证监会注重与本地及其他司法管辖区监管机构的合作，切实提高了其处理跨境性违法犯罪案件的能力。公开纪律处分政策、鼓励当事人合作，也是香港证监会提高执法效率的重要手段。

　　四、美国、英国和香港地区证券执法经验总结

　　通过上文对美国、英国及香港特别行政区证券执法制度的介绍与分析，可以得出证券执法效率的提高，往往需要从以下四个层面不断努力：

　　（一）理念：高度重视证券执法

　　证券市场健康有序地发展，对国家经济发展均具有重大而深远的战略影响，而证券市场的健康有序发展在很大程度上，又依赖于证券执法的力度与效率。在这一意义上，成熟市场国家均将证券执法视为维护国家基本金融秩序的重要环节。

　　然而，证券市场具有内在的不安定性（inherentvolatility），是一个时刻创新、复杂多变的市场。相应的，证券市场上的违法违规行为也花样翻新，不易查处。因此，对比其他执法领域，证券市场上的执法者必须具备更高的专业素质，动用更多的资源，享有更为宽泛而灵活的执法权限，付出更大的努力，并且在相当的执法经验的基础之上，才能较好地负担起维护证券市场秩序的职责。所以，从历史的角度考察，美国、英国与香港地区都不遗余力地在人员、预算、执法理念、执法权限，以及与执法相关的法律和制度建设等各个方面，不断地强化证券执法，以求提高执法效率，有力保障证券市场的健康有序发展。

　　（二）制度：不断加强证券执法基本规章建设

　　证券市场执法环境复杂多变，执法者往往需要迅速而果断地做出各种执法判断，采取执法行动，这就对证券法律法规的具体程度及其可操作性提出了更高的要求。顺应此种要求，美国、英国和香港地区历来十分重视证券基本法律制度的建设，尤其是在证券基本法所确立的框架之下，在实体法和程序法两个层面上积极推进更为细化、更为具体、更具有操作性和指引性的执行规范的建设。如美国的SEC即依据相关法律的授权，制定了较为详尽的执法规则，主要包括《调查规则》（SECRulesRelating to Investigations）、《非正式程序和其他程序规则》（SEC Informal andOtherProcedures Rules）、《操作规则》（Rules of Practiceof2006）等。英国FSA也总结了其历年来在查处市场滥用行为方面的经验和教训，制定了《市场行为守则》（Code ofMarketConduct），对市场滥用行为（MarketAbuse）进行了详细而完整的规范。该守则一方面为FSA的执法判断提供了具体、权威而具有可操作性的指引和依据，另一方面也为市场参与者自觉遵守法律规范提供了更为明确的指导。

　　（三）规则：优化证券执法体制和资源配置

　　高效的证券执法，除需要在基础制度建设层面上做出不懈努力外，还有赖于执法者不断优化其执法体制和执法资源的配置。美国、英国和香港地区在这一方面有三点经验值得借鉴，其一是执法的专业化和独立化，其二是在资源配置上，坚持经济性和有效性的原则，其三是执法体制的透明化和开放化。

　　证券执法所处理的案件十分复杂，这就要求执法活动必须由相关的专业人士承担，唯有专业化才能保证在复杂的案件查处过程保持应有的判断力，从而拨开复杂的表象，查明事实真相。证券执法所涉及的案件金额巨大，其间利益纠葛错综复杂，这就要求执法活动必须在独立的基础上开展，唯此才能确保执法工作不受法律以外的不当因素干扰。比如英国的FSA就设立了专门的监管决策委员会（regulatorydecisionscommittee），负责执法过程中的判断和决策，确保执法活动的专业化和独立化，从而在很大程度上保证了执法活动的效率和公正性。而执法工作的独立性，也自然要求监管机构本身职责和定位的单一化，如美国SEC的唯一宗旨就是保护广大股民利益，以平衡股东与上市公司间的信息不对称，作为证券市场上的警察，SEC并不肩负任何“救市”和帮助政府执行宏观经济政策的责任。

　　此外，美国、英国和香港地区的证券执法机构都十分注重依据经济性和有效性的原则配置有限的执法资源，如美国的SEC自1994年就开始制定执法活动五年规划，选择优先执法的领域，以求增强执法效率，有效地配置执法资源；英国的FSA在执法过程中，考虑到执法的成本与实效，斟酌执法的费用与其自身的预算限制，尽力以最为经济和有效的方式促进其监管目标的实现。

　　最后，成熟市场国家的证券执法体制是透明化和开放化的，所谓透明化指的是，除必要的保密需要外，其执法原则、操作程序、个案事实及做出执法决策时考虑的因素等等，都是公开的，从而能够确保其执法活动的公正性、权威性和公众影响力。所谓开放化，指的是其执法活动与境内外的其他监管机构均保持着良好的合作关系，从而能够有效分担执法任务，高效利用执法资源。

　　（四）人力资源：着力提高证券执法整体素质

　　决定证券执法水平的关键因素是执法人员自身的素质，因此，成熟市场的执法者无一例外地都将人力资本视为其最重要的资产，并十分重视通过加大对人力资源的投入和管理，从而提高证券执法的效率。如美国的SEC就十分强调在人力资源方面的财政投入，以求吸引人才，留住人才；另一方面，SEC也十分注重通过各种方式，不断提高其工作人员的业务素质。除了对人力资源的财政投入外，成熟市场的执法者也很注意优化其人员结构，通过吸收或者外聘法律、会计等专业背景的人员，从而强化其执法能力。

　　最后，成熟市场国家还十分重视对执法硬件条件的投入，尤其是在执法活动的信息化和电子化方面进行了大量的现代化改造，从而大大提高其执法效率。

　　五、提高中国证券执法效率的若干建议

　　目前，我国资本市场仍处于一个“新兴加转轨”的发展阶段，存在诸多深层次矛盾和结构性问题，证券违法违规案件发生数量居高不下，恶性案件时有发生，侵占上市公司、证券公司利益，损害广大中小投资者合法权益的行为屡禁不止。随着股权分置改革逐步完成，在全流通背景下的资本市场、违法违规手段方式花样翻新，行为更加隐蔽，并日益呈现出新型化、多样化和网络化的特征，对我们目前的证券执法提出了严峻的挑战。因此，只有进一步提高执法效率，严厉高效地打击各种证券市场违法违规行为，才能保证证券市场的健康稳定发展。

　　（一）推进证券执法基本制度建设

　　1、进一步完善稽查执法基本规章制度.

　　2006年1月1日以来，伴随新修订的《证券法》和《公司法》正式实施，为落实《证券法》相关配套法规的制定工作，证监会制定、修订了《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》、《中国证券监督管理委员会限制证券买卖实施办法》、《证券市场禁入规定》、《关于查询、冻结从事证券交易当事人和与调查事件有关的单位和个人在金融机构账户的通知》、《关于在打击证券期货违法犯罪中加强执法协作的通知》、《中国证监会关于推进行政执法责任制的实施意见》、《中国证监会行政执法责任制评议考核暂行办法》、《中国证监会行政违法行为责任追究暂行办法》、《中国证券监督管理委员会行政处罚委员会工作规则》、《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》等规章、规范性文件，进一步完善行政执法程序，落实执法责任制度，提高证券执法效率。但与比较成熟资本市场国家体系完整、内容详尽、兼具操作性和指引性的证券执法规范体系，我国目前还没有建立起能够为执法者提供操作性指导，同时也能够为市场参与者提供合规性指引的证券执法制度，这在一定程度上使得证监会在查处证券市场上的部分违法案件时，其执法判断可能缺乏具体的操作指南，从而导致其难以准确而果断地做出执法决定并采取执法行动。因此，建议证监会重视并有序推进证券执法相关的基础性法律法规及操作指引的制定工作。

　　2、适时地将两个“指引”纳入立法规划，加紧出台相关办法

　　加强证券法规的可操作性、保持执法体制的透明化和开放化是提高执法实效的重要经验，监管机构应在实体性规章方面，将多发的违法违规行为类型化和具体化，从而进一步将执法标准明确化和客观化；在程序性规章方面，则应为调查和处理此类违法违规行为制定具体的操作指引，从而有计划地探索更加科学合理的执法程序规范，不断总结和优化证监会的执法规程。近期证监会在系统内部推出了《证券市场操纵行为认定指引》和《证券市场内幕交易认定指引》，对规范证券市场操纵行为和内幕交易行为的认定工作，有效打击和防范相关的证券市场违法行为，具有非常重要的意义。但此文件目前仅是监管机构内部证券行政执法的指导性文件，法律位阶较低、权威性较差，且因为透明度不足可能导致来自外部的质疑，从而影响两个指引的适用。因此，建议在两个指引试行一段时间的基础上，适时将其纳入证券执法规范体系立法规划，逐步建立起具有操作性、权威性和透明度的违法行为认定标准及相应的执法标准，并加紧研究和制定针对其他违法行为的认定、证明要件和具体的处罚标准的办法。

　　（二）改革和完善证券执法体制

　　1、进一步完善“查审分离”体制

　　2006年底，证监会借鉴发达国家市场监管体系中的“行政法官”制度，结合我国法律体系和司法制度的特点和具体情况，创设了行政处罚专职委员制度，实行对行政处罚案件内部审理的专职化和专业化，这有利于进一步提高案件处理效率，提高行政处罚的质量。但是，在行政处罚委员会制度实践过程中，也存在着影响审理质量和效率的因素。主要表面在以下几个方面：1、由于人员编制限制，目前除专职委员外大多数审理人员系从派出机构借调而来，期限有三个月、半年或一年不等，原来从事的工作各不相同，有的从事过稽查工作、有的负责过证券机构或上市公司的监管工作，往往没有时间接受系统培训就直接上岗，这样会直接影响案件的审理效率和质量。2、由于行政处罚委员会成立时间较短，相关内部工作制度还不健全，审理部门与调查部门相互衔接工作还有待进一步理顺。因此，建议在“查审分离”制度实践和行政处罚委员会制度运转过程中，逐步完善审理的内部制度和工作流程，理顺审理与调查之间的工作关系，进一步完善“查审分离”的证券市场执法体制，实现审理专业性、独立性、权威性和时效性等目标。

　　2、组建快速反应的证券稽查执法队伍

　　近年来，证券市场发生了“德隆系案件”、“科龙电器”、“杭萧钢构”等大要案，为了及时查处这些案件，证监会调集系统内各方面资源，临时从各部门抽调稽查人员或监管业务骨干组建调查队伍，较好地完成了调查工作，使案件得到及时、公正的处理，维护正常市场的秩序，在最大程度上保护了投资者的利益。同时，在办理此类急案要案的过程中，也发现了诸多问题。一是临时抽调人员比较困难，可能会影响案件的及时处理；二是由于队伍为临时组成，成员之间需要磨合，从而也影响调查效率；三是被抽调的各部门的工作会受到直接影响。因此，为了今后更好地应对突发案件，及时查处大案要案，并减少对日常案件调查和监管工作的影响，有必要组建一支具有一定人数规模、汇集会计法律等专业人才、专业设备配备齐全、反映速度快、能打硬仗且相对独立的稽查机构，由证监会直接管理，专司证券市场大要案的查处。

　　3、巩固和发挥证监会独特的“三位一体”稽查组织体系优势，集中统一使用稽查资源

　　长期以来，按照合理分工、统一指挥、密切协同的原则，交易所、证监会机关、派出机构逐步形成了一个相互协同“三位一体”的稽查组织体系。体系优势主要表现为：一是系统内不同单位的协调配合。首先，在两个交易所内，有市场监察部与上市公司部、会员部等其他职能部门之间的协同；其次，在会机关内，有稽查一局、二局与市场部、上市部等其他业务部门的协同；最后，在证监会全系统内，是会机关、交易所与派出机构的协同。二是体系外同公安、检察院及法院的协调配合。实践表明，在案件查处过程中，这种集中组织、协同作战的稽查工作体系反映的速度越来越快，发挥出来的合力越来越强，执法效果也越来越明显。

　　同时，证监会仍要坚持稽查力量统一使用的原则，发挥系统的整体优势。目前，证监会稽查力量主要分布在稽查一局、二局和36个派出机构的稽查处。长期以来，稽查一局、二局和经济发达地区的派出机构稽查任务重，人手十分紧张，而内陆地区稽查任务相对较轻，人员相对闲置。因此，需要对证监会全系统的稽查资源集中统一使用，有效地组织、指导、协调36个派出机构的稽查办案工作，发挥整体资源优势，确保重大案件、系统性案件、敏感性案件得到及时查处。

　　（三）建设提高证券执法效率的新举措

　　1、加大人力资源的投入，改进证券执法的信息管理

　　成熟市场的执法者无一例外地都将人力资本视为其最重要的资产，并相当重视通过加大对人力资源的投入和管理，提高其证券执法的效率。另一方面，成熟市场国家还十分重视对执法硬件条件的投入，尤其是在执法活动的信息化和电子化方面进行大量的现代化改造，从而大大提高其执法效率。因此，建议进一步加强我国证券执法部门的力量，扩充证券执法的人员编制，聘用会计及法律等高级专业人士，改善工作待遇，留住稽查骨干。同时，加大对执法队伍的培训，提高执法人员的整体素质。同时，提高证券执法的信息建设和管理水平，充分利用电脑、网络、数据库等手段辅助案件调查工作，积极应对当前证券市场出现的新型化、多样化和网络化的违法违规案件，提高执法效率，加大查处力度。

　　2、完善证券执法流程，加快工作节奏

　　（1）充分发挥非正式调查程序的优势，提高稽查工作效率。非正式调查一方面能及时发现、制止和纠正不当行为，防止事态进一步恶化，节约稽查资源；另一方面能及时发现违法违规行为线索，通过启动快速调查程序收集相关证据，并加以认真分析和综合判断，实现及时、准确的立案目标。在进入正式立案调查阶段，充分使用前期非正式调查取得的证据材料，按照进一步的取证需要，有针对性地制定调查的方案，合理安排调查时间和人员配置，尽可能缩短调查周期，提高查处效率。

　　（2）制定和完善证券执法工作指引，提高案件查处工作效率。无论案件是复杂还是简单，有一套科学合理的证券执法流程作为指导，对于提高证券执法工作效率和质量至关重要。建议相关执法部门从立案、案件分析、案件调查、案件审理和案件执行等各个环节，制定一整套科学合理的工作指引，规定各个环节的具体工作要求和内容，限定各个环节的工作时限等等。在案件查处完成后，对每个案件各个环节所占用的人力资源、花费时间、调查或处理出现的新问题等进行统计分析，总结经验，进一步改进工作流程，尽可能加快工作节奏，提高执法效率。

　　3、探索具有中国特色的和解制度

　　和解制度在美国、英国和香港地区证券执法中发挥着积极重要的作用。成熟证券市场证券执法实践表明，在人力和物力资源匮乏的情况下，通过和解方式结案可以大大提高证券执法的效率，节约执法成本，同时达到惩治违法违规行为的目的。建议对证券行政执法和解进行专项制度研究，待时机成熟时积极推进中国特色证券行政执法和解制度的建立。同时设定严格的和解实体及程序性规定，并通过多种途径对和解程序予以监督，保证严格依法实施和解。

　　4、积极改善执法环境，加强跨境合作

　　近期，我国资本市场发展迅速，市场交易品种与交易方式多样化，投资者队伍日益壮大，市场规模和环境等发生较大变化，但我国资本市场仍是新兴加转轨的市场，执法环境存在诸多问题，主要表现在：1、相关证券法律规范尚不健全，部分证券法律法规规定过于原则，缺乏可操作性；2、市场参与主体的法律意识不高，非实名制证券账户问题还没有彻底解决，个人信用制度尚未建立，整个社会诚信制度还没有形成；3、地方利益、部门利益、人情关系等因素依然存在，对证券执法工作产生消极影响。上述这些问题极大地影响到证券行政执法的效率和质量，因此本报告建议要不断完善证券法律法规，深入做好投资者的法制教育，提高市场参与主体的法律意识，彻底清理非实名证券账户，与税务局、银监会、保监会等部门加强工作协作，建立个人信用档案，构建社会诚信制度，不断改进证券执法环境，坚定公正执法信念，排除各种干扰，提高执法效率。

　　另外，随着证券市场的国际化、QFII和QDII等制度的推行，我国证券市场与境外证券市场的联系更加紧密，跨境案件也时有发生。2007年4月中国证监会成功加入国际证监会组织《多边备忘录》，可与备忘录的其他签署方分享证券市场监管及执法所需相关资料，可在相关执法部门的协助下有权获得证券、衍生产品交易相关的资金、资产记录以及实际控制人等信息资料，开始有效地解决境外取证难问题。本报告建议，在签订《多边备忘录》的基础上，为适应当前日益增多的跨境案件调查需要，加快境外取证速度，尽快研究制定跨境执法协作的实施细则，通过协商明确协作双方跨境执法的基本原则、具体要求、执行程序等，加强对话机制，建立更为紧密的执法协作关系，以及时有效地打击跨境证券违法违规和犯罪行为，保护境内外投资者的合法权益。 (来源：上海证券报) 搜狐证券声明：本频道资讯内容系转引自合作媒体及合作机构，不代表搜狐证券自身观点与立场，建议投资者对此资讯谨慎判断，据此入市，风险自担。