三峡电站每年将创税收50亿：湖北重庆相争

三峡电站的“归属”的不同解释，将导致这50亿元税收完全不同的分配格局 新华社图

　　三峡归属：一个税收横向分配的制度样本

　　湖北的三峡，还是重庆的三峡？

　　从地理的角度回答，答案也许很清楚，但是从税收的角度，这却是一个难题。

　　已经接近尾声，将于2009年全部完工的长江三峡水利枢纽工程（下称“三峡电站”），以后每年将创造的税收超过50亿元，这无疑是一个巨大的“蛋糕”。

　　而对于三峡电站的“归属”的不同解释，将导致这50亿元税收完全不同的分配格局。

　　征收“三步走”

　　2006年1月份，时任国家税务总局副局长的许善达到陕西省慰问税务干部，与陕西省常务副省长赵正永交流时，谈到了税收收入从陕西省流到其他省份的问题。

　　许善达则表示，国税总局从2001年就开始注意到这个问题，并从三峡电站开始制定政策解决这个问题，但是随着社会经济的发展，这类问题越来越多，总局有关司局也在考虑在适当时候商请有关部门采取措施，从制度上解决这个问题。

　　作为中国乃至世界最大的水电工程，三峡工程库岸工程绵延接近万里，横跨湖北省和重庆市两个区域，造成了土地淹没、移民安置、文物保护、就业就学等一系列的问题。为了解决这些问题，除了中央财政拨款之外，地方政府也希望三峡电站的税收用于经济补偿。

　　1994年分税制改革旨在解决中央和地方之间纵向的财政收入分配关系，而类似三峡电站的水电、能源等行业广泛存在的地方之间横向分配问题并未作出明确的制度安排，湖北和重庆的税收收入分配在税法中并无依据，只能按照《长江三峡工程建设移民条例》（2001年国务院299号令，下称“299号令”）办理。

　　299号令第31条规定：“三峡电站投产后缴纳的税款，留给地方的部分，按照淹没土地（含坝区用地）比例分给湖北省和四川省人民政府。”第46条规定，三峡电站投产后缴纳的税收依法留给地方的部分，分配给湖北省和重庆市人民政府，用于支持三峡库区建设和生态环境保护，并规定具体的办法由财政部会同有关部门制定，报国务院批准后实施。

　　此后财税函2002年24号文件、财预2003年7号文件、财税函2003年1号文件等文件基本上确定了三峡电站在湖北省和重庆市之间的税收分配政策。

　　三峡电站的税收征管分为三个阶段，在2003年第一台机组发电之前为电站建设阶段，这一阶段的基本建设方面的税收主要有湖北省属地管理，税收直接入湖北库和中央库；第二阶段2003年第一台机组发电到2009年全部完工；第三阶段为2009年完工之后，国家尚未明确具体的征管办法。

　　在第二阶段，三峡电站发电实现的税收收入：其中增值税地方共享部分和城市维护建设税以及教育费附加，按照三峡工程综合淹没实物比例分配，重庆为84.33%，湖北为15.67%；地方税包括营业税、资源税、房产税等实行属地管理，收入归湖北；2009年之前，三峡电站及同属长江电力的葛洲坝电站的企业所得税全部留给中国长江三峡工程开发总公司，作为三峡工程建设基金，用于三峡建设。

　　这个比例来自于1994年三峡水库移民补偿投资切块包干时的做法，当时国务院三峡工程建设委员会曾经提出过两个方案：一个是按照淹没人口比例进行分配，另外一个是按照淹没实物指标比例进行分配，经过当时四川和湖北的协商之后，确定为15.67∶84.33，这一分配比例在请示了有关领导之后被确定下来，并被广泛用于湖北和重庆与三峡电站有关的各种资金分配上。

　　而在税收征管方面则开创了中国地方税收征管的先例。如税务登记、纳税申报、评估、审批等事项均由湖北省负责，

　　湖北省税务机关应将上述事项副本转交给重庆税务机关，并会同重庆税务机关进行稽查，重庆税务机关对三峡税收征收管理有知情权和异议权，不能达成一致时由国税总局裁决。

　　“属地”纷争

　　在上述政策安排出台之后，相关的分歧和争议并未结束，尤其是随着三峡电站建设即将完成，税收收入逐年增加的情况下，湖北和重庆两个省级行政区域逐渐开始了对三峡电站的“争夺”。

　　国家税务总局科研所一位研究人员透露，一个时期以来，湖北省的税务机关多次反映，目前这种方案采取个案处理方法，缺乏制度规范性，弊端甚多，而且不符合税收属地管理的原则。湖北税务机关认为，按照现行政策测算，如果不与重庆分成，在2003年到2009年之间湖北省可得增值税收入23.45亿元，而如果分成只能得到3.67亿元。

　　一份由湖北省国税局课题组撰写的、名为《三峡电站税收与税源背离问题研究》的报告认为，经过计算和估算，从2003年到2009年，三峡电站累计可提供各类税收248.78亿元，除了留给三峡总公司的183亿元和中央的42亿元；湖北省获得分配3.67亿元，重庆获得分配19.77亿元，是湖北的五倍还多。

　　这份报告是由湖北省国税局局长刘勇领衔的课题组在2007年7月份完成的，课题组成员之一湖北省国税局税收科研所所长刘浩明在接受《第一财经日报》采访时表示，“属地原则”是三峡电站税源问题争论的核心。

　　所谓属地征管原则，也称为“属地原则”，是指以纳税人（包括自然人和法人）的收入来源地或经济活动地为标准，确定国家或者地方政府行使税收管辖权范围的原则。上述报告认为，目前三峡电站的财税分配政策与《税收征收管理法》确定的属地征管原则相悖。

　　湖北省方面在报告中认为，湖北是三峡电站的生产地、经营地、核算地和机构所在地，按照税收属地管理的原则，三峡电站的税收应该由湖北负责征收。“发电税收的税源是电力，电力产生于电厂的发电机，三峡电站的电厂与大坝相连，无可置疑三峡电站的税收的发生地在大坝所在的湖北宜昌市。”

　　对此，重庆市方面则有不同的看法。重庆市国税局相关课题组撰写的一份报告认为，判断某地政府是否具有税收管辖权的关键在于判断它是否为收入来源地，也称“税源产生地”。

　　这份报告由重庆市国税局局长潘力领衔的课题组在2007年7月份完成。而在中国的税收征管实践中，企业的“生产经营地”是企业的一种重要的“税源产生地”，如果某“地”为企业的“生产经营地”，那么该地政府就对这个企业享有税收管辖权。而税收管辖权包括征收管理权和税收收入归属权。为了便于征管，征收管理地可以只有一个，但是在属地入库的原则下，多个“地（区域）”的政府在法律上都享有税收归属权，都应该参与税收分配。

　　报告认为，税收归属权是“属地原则”的核心体现，征管地可以只有一个，但是归属权必须在多个“属地”政府之间进行横向分配，否则就是对属地原则的否认。

　　重庆方面的报告认为，三峡电站的税收管辖权属于谁，关键要看三峡电站的“生产地”在哪里，三峡电站由大坝区和水库区两个部分构成，库区和坝区必不可分，离开库区或者坝区，三峡电站都无法发电。库区重庆和坝区湖北是三峡电站的共同的“生产场所”。两地在法律上都享有税收收益权，都应当进行合理的分配。

　　此外，对于城建税和教育费附加两地分享的做法，双方也有争论，湖北省方面认为，这种做法不仅改变了城建税的缴纳地点和使用途径，而且教育费附加和城建税本身就是法定的地方税，不存在分享的问题，这种安排“越位侵犯了地方的合法财权”。

　　重庆方面的报告还认为，三峡电站产生的税收，是指与三峡电站发电有关的一切税收，简称三峡电站发电税收，应当包括所得税、增值税、城建税和教育费附加。

　　对于现行安排中的15.67∶84.33的比例，湖北省方面也有不同意见，“在制定跨区域税收分配的政策中，常常掺杂行政领导的主观片面看法和意见，其分配可能偏离客观公正公平，比如仅以淹没面积和移民数来确定水电税收分配比例就不科学。”

　　国家税务总局税收科学研究所副所长靳万军在2007年曾经专门撰文研究税源和税收背离问题，靳万军认为，属地管理在现行的税法程序法和实体法中都有多种提法，其中《税收征管法》对于“属地”就有生产地、经营地、纳税义务发生地、所在地和营业地等五种提法，而实体法中属地的提法种类更多。

　　那么属地管理中的“地”到底是哪个“地”呢？靳万军认为，首先如果这个“地”直接与税源相联系，“地”所在的政府就可以直接取得税收，因为这个“地”要么直接创造了税源，要么本身就是税源性财产提供了税收。

　　其次如果这个“地”不直接与税源相联系，“地”所在的政府可以按照其对税源贡献的大小与其他利益相关政府共同分享税收。这个“地”不直接从事生产经营，但是对生产经营负有管理和监控的职责，为生产经营创造了条件，间接为创造税源作出了贡献。

　　“蛋糕”如何切割

　　在三峡电站2009年全面完工之后，由于企业所得税将不再退还给三峡总公司，三峡电站贡献给地方政府的税收总和将增加近一倍，如何切割这块大蛋糕，对于两地政府来说都是一个值得努力的博弈选题。

　　靳万军认为，问题在于分税制财政体制还不完善，1994年分税制改革对于地方政府和地方政府之间的税收问题并未提供具体执法依据。

　　2002年，中央政府决定将企业所得税实施中央与地方分享，2003年下发了《企业所得税地区间分配暂行办法》，规定企业所得税中由地方共享的部分按照企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区之间分配，权重分别为0.35、0.35和0.30。

　　靳万军认为，由于超缴退库和其他一些问题，这一政策并未执行到位，至于增值税这样的流转税和其他税种收入在地区间不合理转移问题，基本制度到现在仍然缺失。

　　2008年1月15日，财政部发布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》，该办法规定，跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，25％由总机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享，25％按一定比例在各地间进行分配。

　　原国家税务总局副局长许善达在接受《第一财经日报》采访时表示，这个文件确定了税收和税源一致性的原则，是税收和税源转移问题的一个突破。

　　刘浩明表示，上述规定是针对普遍性的问题的，而三峡税源转移问题是一个特例，2009年三峡工程全面完工之后，三峡工程的税收制度安排将由财政部下发通知明确。

　　熊剑锋