财税体制改革新路径:大税种上收中央成指向

　　国家发改委和财政部正在制定各有侧重的中国财税体制改革方案。而按照“财力与事权匹配”的税改新路径，大税种上收中央已成既定指向。

　　本报获悉，以“所得税全部上收中央”为主要内容的财政部财科所税改课题，将于本月提交初步方案。

　　而更为激进的以“中国第一大税种增值税调整为中央税”为核心的国家发改委宏观院税改课题，将在6月完成并递交发改委财政金融司。

　　两套方案

　　作为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”，财税体制改革呈现加速迹象。今年两会期间，全国人大财经委首次提出2008年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。

　　“我们的课题目前正在交流阶段，今年5月份能出初步方案。”财政部财科所金融研究室主任赵全厚说，他们的课题已进行了三年，从不同角度，调研中央与地方事权划分、财力匹配等问题。

　　财科所的方案认为，为了加大中央平衡地区间贫富差距的能力，所得税最好改为中央税。现在所得税实行中央地方按6：4比例分成。2007年，中国企业所得税收入7723.7亿元，个人所得税收入3185亿元，合计占税收总收入的比重为26.2%。

　　同时，适当考虑加大增值税地方分享比例。很多地方政府提出从目前的75：25，调整为五五、六四等分配比例，但多数学者认为65：35是比较适当的比例，给地方增加10个百分点，也在中央财政可承受范围之内。

　　相较财科所的思路，发改委宏观院制定了一个更为大胆的方案。他们建议将增值税全部改为中央税。

　　增值税被称为中国第一大税种，2007年全国国内增值税收入达15609.9亿元，占总税收收入的比重为43.6%。增值税也是地方税收收入最主要的来源，通常占地方税收收入一半以上。

　　记者采访多位地方财税官员，他们表示对这样的方案“不可思议”。辽宁省一位官员表示，当地增值税占税收收入的一半，如果失去这一固定收入，“我们心里就真的没底了”。

　　发改委宏观院对于把增值税划归中央的解释是，地方政府为了保住增值税这一主要收入来源，在发展经济方面侧重生产型企业，拉项目、搞投资，资源、土地浪费现象严重。

　　他们甚至认为应该“中央搞发展，地方做服务”，让地方政府的职能更多倾向于为民众提供服务上，而不是搞建设。

　　完善地方税制

　　为避免地方财力出现下降，两套方案均提及完善地方税制。这也是今年财政部和国税总局的工作重点。

　　4月16日出版的《求是》杂志上，国家税务总局局长肖捷撰文指出，今年将着力抓好地方税制改革，将其作为下一步税制改革的重要内容，构建更加科学合理的地方税制体系。

　　一位财税专家表示，目前地方税收体制面临的首要问题是缺乏主体税种，地方税种规模太小。根据国税总局的数据，2007年地方税收收入占总的税收收入比重只有9%。

　　地方税主要涵盖房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、车船税、耕地占用税等税种。

　　今年，国税总局的工作重点便是研究推进房地产税制改革，深化房地产模拟评税试点工作；资源税改革；研究开征环境税。

　　物业税被认为是真正的地方税税种。物业税在西方国家占地方税收收入的30%-50%。两个课题组也提到了物业税的重要性，但由于摸清房产信息工作比较困难，物业税开征扑朔迷离。

　　发改委宏观院的方案认为，营业税、物业税、资源税、车船税都将成为地方税收收入重要来源，他们还建议，根据各地方经济活动状况不同，设置一些当地的税种。

　　目前，营业税属于地方税，但铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入却划归中央。这种划分打乱了严格的分税管理格局，损害了地方利益，使得营业税表面是地方税，实质却成为中央地方共享税，不利于营业税作为地方税主体税种功能的有效发挥。

　　所以，发改委宏观院建议，营业税应该真正意义上归为地方税。此外，课题组去年到四川某县调研，此县是著名的养猪县，其产业结构非常单一。自从农业税、屠宰税取消后，此县几乎失去了税收来源，财政陷入困境。

　　课题组建议，对于此类产业格局具有自身特色的地区，税种设置也应该有所差别，例如，养猪县应该开征屠宰税。

　　    中央集中财力搞平衡

    让一些地方官员感到疑惑的是，近年地方政府不断向中央反映地方财力困境，希望在分享税上给予更高比例，中央也答应改革，但为什么改革的方向是地方的主体税种被上收呢？

    在发改委去年举办的中国财税体制改革国际研讨会上，与会人员讨论的最大热点是：中央政府是否应当分得更多的税收——应该采用中央集权的架构还是省级以及省级以下政府分得更多税权的分权架构。

    此后不久，“十七大”报告提出建立“财力与事权匹配的财税体制”，对这一争论给出了答案。财力与事权的匹配，说明中央将集中更多财力，用于转移支付。

    赵全厚说，各地区自然条件、经济基础不一样，在财权相同情况下，东西部地区税收收入差距越来越大，如果中央集中了一些主要税种的收入，将可以通过转移支付平衡地区差距。

    此外，学者普遍认为，增加财力比起调配财权操作性更强，阻力也相对小，能够解决燃眉之急。

    中国发展出版社副社长倪红日认为，中央财政集中度并不高，抛去税收返还，中央财政只占40%，距离合理的比例还差10%到20%。中国的中央财政占整个财政收入的比重比多数联邦制国家的还要低。

    赵全厚预计，财税体制改革方案有望在下半年拿出统一方案来供各部委讨论，最快“十一五”末能有眉目。

    30年中国财政管理体制变迁

    应经济体制转轨的需要,财政体制于1980年、1985年和1994年进行了重大调整。

    1.1980年实行“划分收支,分级包干”体制。从1980年起,国家下放财权,在预算管理体制上实行“划分收支,分级包干”的办法,俗称“分灶吃饭”体制。

    2.1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”体制。经过1983年、1984年两步“利改税”改革后,税收成为国家财政收入的主要形式。因此,中央决定从1985年实行“划分税种,核定收支,分级包干”的预算管理体制。

    3.1994年分税制财政体制改革。以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时,中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30%的水平,严重弱化了中央政府的宏观调控能力,加之原有体制中“基数比例法”并非处理政府间财力分配的规范做法,于是借鉴市场经济国家的通行做法,在1994年启动了分税制财政体制改革。