《中国投资》：区域投资的“白银模式”

　　资源枯竭型城市如何有效实现经济转型，既少不了国家政策、财力的支持，更少不了这些城市的开放思维、自求创新。“白银模式”无疑为118个资源型城市转型提供一个全新的样板。

　　2008年1月，一个名为“甘肃白银城市发展项目”的贷款项目在得到国家发展改革委批准资金申请报告后，正式获得亚行批准。

该项目总投资16153万美元，其中包括亚洲开发银行（亚行）提供的8000万美元贷款，其余资金则由包括白银市政府在内的中国政府参与方提供。

　　亚行东亚局高级社会经济专家费越告诉《中国投资》记者，作为亚行在发展中国家实施的首个资源枯竭城市转型项目，这笔资金将通过加强城市服务和基础设施建设来促进这座昔日的矿业大城的经济转型。

　　就在亚行白银发展项目获批的同时，国务院也正在着手解决资源枯竭城市转型问题，将通过一批资源枯竭试点城市，研究相应的扶持政策。今年“两会”期间，白银市市长袁占亭透露，白银已被列为首批试点城市之一。

　　在亚行专家看来，白银市的项目代表着经济转型的一个新模式，即通过技术升级、拓展以及现有生产链的多样化改造，从一个资源枯竭型矿业城市转变成为一个新的工业中心。

　　转型之艰

　　“2005年底亚行在和中国政府磋商时，白银项目就正式提出来了”，费越对《中国投资》说。

　　在中国，亚行每3年左右都会制定一个“国别合作战略”，由亚行和中国政府磋商决定亚行的业务重点。尽管这一战略每年要进行微调和更新，但基本方向是不变的，那就是“要促进普遍受益的经济增长”，更好地发挥市场机制的作用，促进地区平衡和经济合作。

　　每年亚行对中国政府的贷款约在10-15亿美元。在控制总规模的同时，中国政府提出，城市建设任务比较重，中西部地区和东北老工业基地相对落后，希望亚行能在这类项目和地区上有所倾斜，85%以上贷款项目都投放在中西部地区。

　　费越还记得，在2005年底讨论新一轮合作战略时，国家发改委有关领导提出，可不可以将白银城市发展纳入新合作项目计划中。而在当时，包括费越本人在内的亚行项目小组对白银这个曾经的“中国铜城”还比较陌生。

　　2006年4月，费越正式接手白银项目。他了解到，“铜城”自上世纪80年代由于当地铜矿资源日渐枯竭，主要的铜矿已经废弃，而自90年代以来，伴生矿产资源如铅、锌矿的开采业也开始萎缩。

　　1954年开始开发的白银铜矿，由上个世纪80年代自产铜5万吨锐减到现在的1万吨。其中，一号坑和二号坑两个开采铜矿分别于1984年和1988年关闭；“七五”到“八五”期间投资新建的厂坝铅锌矿也由于大规模群采破坏，造成露天采场大面积塌陷，于1997年7月提前报废；境内的靖远煤业公司，其部分矿产资源也开始枯竭，已有3个矿井关闭，矿山治理困难重重。到2000年，白银公司自产铜矿资源只能满足冶炼能力的10%左右，铅锌资源自给率也只能满足25%和40%左右。

　　资源枯竭导致自有资源保障程度越来越低，大量外购物料，价格受制于人，运输成本加大，利润空间日益缩小。铜资源露天开采时，为其配套的每年400万吨的运输、选矿能力，大量闲置或被迫停产。由于企业缺乏积累，老生产系统技术工艺50年从未进行过大的改造，技术、装备落后于全行业水平，生产成本不断上升。在激烈的竞争中处于十分被动的地位，与其相关的地质勘探、矿山基建、输助生产系统纷纷陷入困境。1999年，白银公司资产负债率114%，累计亏损47亿元。

　　主导产业生产经营困难加剧，必然累及相关产业和城市经济，严重影响全市经济发展。记者了解到，全市工业增长率由1996年112%下降到1999年建市以来的最低点5.4%。经济总量增长由1996年11.57%持续下降到1999年的8.6%。不仅如此，主导产业生产经营困难加剧，还造成了一系列连带波及效应，引发了突出的社会问题和环境问题。1996年到1999年，有色行业职工人数减少132万人，为企业从事配套生产和服务的家属工也失去基本生活来源，全市有4万多国有企业职工下岗失业，全部职工人数由1996年20万人减少到2000年16万人左右。一些特困企业连续多年欠发职工工资，有的企业欠发工资长达108个月之久。而且由于亏损严重，企业根本无力投资治理环境污染，白银成为甘肃大气污染、水污染和重金属污染最为严重的城市，因矿山开采而产生的地面裂缝、变形以及地面塌陷破坏了大量耕地和生态环境。白银公司3大露天矿坑占地1800亩，废矿石、废渣堆存占地1万多亩；靖远矿区3个自然煤田内塌陷区和矸石区占地2万多亩，严重影响着当地农民的生活。

　　失去了优势产业的白银经济社会发展遇到了空前困难，矿产资源的枯竭，城市功能的滞后，让世纪之交的白银处于尴尬的境地。

　　而摆在白银市政府面前的课题不仅是废旧矿山治理的重重困难，还要为这个资源枯竭的城市寻找新的经济增长点。

　　实际上，资源枯竭型城市的转型是一个世界性难题，不仅在发展中国家，在发达国家也同样存在这个问题，需要采取不同的处理模式。费越举例说，在美国，围绕某个矿本身并不一定要建设一个城市，矿工等工作人员生活基地在其他地方，一般乘坐交通工具前往矿山，当矿山关闭后，人员也就随之撤离。这些一度被称作“鬼城”的地方如今依托临近大城市，被改造为地质博物馆或是教学基地。德国鲁尔矿区如今已经成为一个高科技产业园和金融中心。

　　而在亚行项目之前，白银市政府就已经着手研究转型问题。2001年，白银与中科院签署了合作协议，组建“中科院白银高技术产业园”，把它作为一个平台发展精细化工、制造等替代产业。白银不以农业而是以高新技术为基础的经济转型在国内被称为“白银模式”。

　　“我们觉得这种转型一旦成功，不但能为白银本身转型起到促进作用，而且也可能对整个国家这类城市形成一种示范效应。所以,在中国政府推荐后，亚行通过调查觉得可以做这个项目，而且做的时候要突出它的转型功能”，费越说。

　　亚行带来了什么

　　由于亚行贷款采取在伦敦同业拆借市场利率（LIBOR）基础上的浮动利率，由亚行以LIBOR为贷款利率在国际市场筹集资金，加上一定的利差，作为其营业上的费用，再贷给项目国。“实际上亚行作为一个3A级的国际金融机构，在国际金融市场借款是低于LIBOR的，比这些国家和企业自己去国际金融市场筹钱的成本要低得多”，费越说。

　　此外，在还款期限上，亚行贷款也比一般商业贷款宽松很多。亚行贷款还款期是25年，包括5年的宽限期，也就是不需要还本金而只要偿还利息，从第6年开始，用20年时间偿还本金。

　　贷款利率低以及偿还期限的宽松，使得中国政府在城市发展项目上多选择利用国外政府或是国际金融机构的贷款。

　　根据目前利用国际金融组织贷款的规定，国际金融组织贷款所占项目资金的比例约为50%。白银项目也不例外，亚行出资比例最终为50%，其余资金由白银自筹，或是银行贷款，或是市政府预算收入。

　　费越向记者介绍，项目资金主要投向5个子项目。

　　白银市南市区基础设施建设工程36248.48万元。白银在南市区高新技术产业园的基础上，建设一个占地8.05平方公里工业区，铺设将近25公里的道路网，包括上下水、输变电、光缆、公用绿地等基础设施。由于兰州工业用地规模有限，很多企业已经开始在兰州周边找地，而毗邻兰州、高速公路又较为发达的白银则成为理想之选。“亚行对工业区基础设施的投资是完全为白银转型所服务，通过园区这一平台进行招商引资”，费越说，“而现在已经有很多企业在排队预定这个地了”。

　　白银区城区道路网改扩建工程投资51584.14万元。修建主城区和市政府所在地的白银区道路网，对现有市内道路的升级、新建公路以及沿途修建一些供排水等基础设施，使白银区形成与周边公路更好衔接的城市交通网，具体项目包括改造和拓宽现有道路6公里、新建14个桥梁涵洞、新修道路23公里等。

　　平川区城区道路网改扩建工程23300.01万元。作为白银另一个区的平川区，和白银区距离60-70公里，尽管距离较远，但在行政管理体制上又属于一个市政府管理。平川区作为白银的能源中心，将修建12.6公里的城市道路，3.5公里道路的升级拓宽以及管道、桥梁等设施，构建平川区城区骨干道路网。

　　白银区城市集中供热工程18663.17万元。目前，白银区供热系统多是依靠各个企业为自己宿舍楼修建的小锅炉房供热，而随着一些老企业相继倒闭，住户没有公共的集中供热系统，新开发的住宅区也没有人供热，不利于对外招商引资。为此，市政府为配合8部委出台的关于建设集中供热系统的文件，拟建设320万平方米的集中供热系统，铺设输热网以及新建29个换热站，将现有约63个小锅炉房拆除，采用高效的集中供热系统，取代分散的小锅炉房。

　　让费越最为自豪的是，亚行除了提供资金外，还将协助白银市政府进行城市能力建设，即“环境管理体系”和“城市信息管理系统”。

　　费越所在的项目小组在和白银市政府反复磋商后认为，白银市要实现经济转型有一个很重要的问题是要确保环境的可持续性。因为白银在计划经济年代是以高耗能高污染为特征，而前不久在国家环保总局的“流域限批”名单中，白银也榜上有名。

　　转型虽然是一个挑战，但也是一个机会，就是从高污染行业向新型工业转移，实现环境友好型、可持续发展的经济增长模式。

　　亚行专家参照国际标准ISO14001，为白银量身定做了一个高效的环境管理3级体系。市政府和高新技术产业园、入住企业3者之间要形成一个良好的互动。产业园本身制定一套规章制度，企业入园要符合一定条件，如果入园后不能履行义务要采取处罚措施。“这是白银市政府非常欢迎的”，费越说。

　　针对白银历史形成的带有明显条块色彩的基础设施，亚行专家借鉴地理信息系统（GIS），为白银设计了一个以GIS为平台的城市管理体系。白银区之前是作为建设部数字化城市管理试点的第三批城市之一且是甘肃省唯一的一个试点城市，已着手建设了数字化管理系统平台，但功能较为简单。而亚行则希望能够拓展其功能，在现有基础上叠加不同的信息层，特别是道路和基础设施信息系统以监测基础设施养护情况，同时该系统还要兼具规划功能，将处于分散状态的城市道路放在电子地图上，如将道路拓宽5－10米、道路走向修改等会给相应的管道、光缆、电缆等带来怎样的连锁反应。

　　费越介绍说，项目资金监管一般采取3种形式。一是亚行官员不定期到项目地监督使用；二是通过亚行和财政部经常举办的培训班，将项目经理、项目办负责人召集在一起，学习亚行要求和业务技巧等，项目间还可以交流经验；三是聘请国内外专家，作为对项目管理的技术支持，与项目办和当地的工作人员一起长期工作，一方面给予项目参与人员指导，另一方面传授一些技术，在当地培养一只懂得国际惯例、按亚行要求开展项目的队伍。

　　尽管白银市政府之前并没有与亚行进行合作，甘肃省也没有做过城市类的国际金融组织贷款项目，如此高质量的城市建设项目，但让费越等亚行专家受到鼓舞的是，白银市政府不仅愿意接受对其政府执政水平的新挑战，也有信心做好这个项目。

　　超越“阜新模式”

　　中国的资源型城市正在经历一场痛苦的蜕变。早在2001年12月，辽宁省阜新市被国务院确定为全国第一个“资源枯竭型城市经济转型试点市”，转型之初，阜新确立了“现代农业”的转型模式，但这也引起了很大争议：由工业转向农业是不是经济的倒退？

　　选择现代农业作为主导产业并不是市政府的一时兴起。经济决策部门列出的一本经济账：在阜新，以往以工业项目来安置全市15万多下岗职工，需300多亿元，平均安排一个产业工人就业需要投资近20万元，而从事现代农业每人只需2万元左右；此外，工业项目建成投产一般要3-5年时间，而以蔬菜为主要产品的种植业3-5个月即可见效。另一方面，从阜新的地理和自然资源来看，气候干燥，人均占有耕地5.6亩，也适宜发展畜牧业和特色农业。

　　主导产业“由黑变绿”，带来的不仅是经济增长方式的转变，而且也重新为这座工业新城带来了勃勃生机。事实证明，“以工业的理念发展农业”实现了阜新向更为高级的产业形态的转型，现代农业产业化的雏形已初步显现，农产品精深加工业产值上升到全市工业产值的26%，总量居全市第二位。

　　但是，阜新模式的经验不适于白银的实际情况。

　　费越认为，“阜新模式”有一个先决条件，就是周围城市有很大的居民中心，有农产品的市场需求。而我国大多数资源型城市是在计划经济年代形成的，其资源和产出多被国家计划调拨了，本身并没有积累多少实力来进行经济转型。这些城市的建设完全是为了矿业生产服务，生活区多围绕某一矿产企业形成，而且人烟稀少。因此，“阜新模式”并不适合白银市的实际状况，必须采取新的发展思路。

　　根据“一手抓传统产业改革机制，一手抓替代产业培育发展”的指导思路，亚行确定了白银市的经济转型需要“通过技术革新和延伸、拓展现有产业链从而实现由资源枯竭型城市转向新型产业中心”的方案。和其它资源枯竭的矿业城市相比，白银项目涉及多部门的综合项目，亚行将与政府就不同方面的改革进行进一步的政策对话，不仅为加速白银的经济转型提供国际性知识和政策建议，如城市交通规划管理、供热服务，特别是在环境管理方面，以确保政府与企业合作的经济转型的实施和建立友好环境。

　　六个转变

　　白银确定了项目实施带动战略，努力扩大招商引资，借助“外地军团”激活“本地军团”。2007年，全市完成全社会固定资产投资38.28亿元，签约招商引资项目208个，合同引进资金95.26亿元。西藏矿业、浙江卡森、南京雨润、福建盼盼等国内知名企业入驻白银。

　　大规模的招商引资，不仅催生了新产业，造就了骨干企业，还救活了一批国有企业，为经济社会发展注入生机和活力。

　　白银经验可以归结为6个“转变”：

　　发展思路由过去的程式化、一般化向抓项目、重载体转变；

　　产业发展由主要依靠传统产业和初级产品向高新技术产业、资源原材料精深加工转变；

　　开发方式由自我开发为主向借助外力求发展、全方位开放开发转变；

　　项目布局由比较分散向强化一园一区、实现产业聚集转变；

　　资金投入由主要依赖国家投资向坚持国家、地方、银行和民间投资并举转变；

　　环境建设由单纯提供优惠政策向注重改善基础设施、提高服务质量转变。

　　“重视科技在推动城市转型中的作用”，是白银发展替代产业的一大特色。白银明确提出要依靠科技打造新优势，以科技创新延长产业链、以高新技术产业群重新构建产业结构。2001年上半年与中科院合作建设了中科院白银高技术产业园。目前，产业园已经有51个项目落户，投资总额68亿元，26个项目开工建设，13家企业已经投产。白银高技术产业成了中科院科研成果的转化基地，也成了白银经济转型的载体和助推器，引起广泛关注。中国疾病预防控制中心正式确定白银为全国第一个消毒杀菌产品研发生产基地，科技部将白银列入兰（兰州）白（白银）金（金川）有色金属新材料基地建设范围。

　　随着一批新材料、微电子、生物制药等高新技术项目入驻白银高技术产业园区，以碳酸锂深加工、集成电路分装、特大功率电子加速器等国家高新技术产业示范项目的实施为标志，白银的产业发展已开始由主要依靠传统产业和初级产品逐步向高新技术产业和资源原材料精深加工转变，高新技术产业在全市接续替代产业中所占份额越来越大。

　　据了解，目前白银已与国内外173家科研机构、高等院校、企业集团建立了合作关系，开展合作项目236项。

　　亚行在产业园区进行管理模式的创新，为企业提供一个投资环境，创造条件，提供一条龙服务和工业用地，但具体到企业来产业园选择的产业和项目、投资规模等还是自主决策。

　　“白银的优点就是市政府把企业和政府行为分得很清，哪些是政府做的，哪些是企业做的”，费越说。

　　呼吁资源补偿机制

　　2007年末国务院出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出将在2010年前将基本解决资源枯竭城市存在突出矛盾和问题，到2015年前，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。而要实现这一目标，很大程度上有赖于在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。

　　在《西部大开发“十一五”规划》中，矿产资源开发被列为六大优势产业之一。而费越则建议，在国家使用这些资源的时候，一开始就要建立资源补偿机制，而不像计划经济年代那样把资源全部调走，地方没有留存，也就没有形成发展的经济基础。“因此，从根本上来讲，在新开发区一开始要提留一部分补偿基金，使当地有条件形成可持续增长的能力，避免重蹈资源枯竭型城市覆辙”，费越说。

　　而中国社科院工业经济研究所研究员陈耀在走访了西部许多城市后也认为，西部优势资源就地转化困难是长期以来制约西部发展的一个问题。

　　陈耀和他的调研小组在内蒙考察时就发现，尽管内蒙煤炭资源十分丰富，资源开发也相当见成效，然而当地经济却并没有因此而有所起色，当地政府已经在为资源枯竭后的经济出路而发愁。陈耀建议，“现在可以采取两种做法。一是采取措施鼓励中央大企业如中石油、中石化在当地进行石化产业，进行深加工。另外拿出一部分油气资源留给地方，让地方上用来招商引资，进行开发”。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长王青云2001年曾在白银市挂职，他对白银的经济转型有着更深的体会。西电东送、西气东输，实际上是把西部的能源资源运到东部，用于本地建设的很少。“西部有一种普遍的愿望，希望开发的资源能够在西部当地进行转化”，王青云说。

　　“目前西部办也在呼吁，西部地区政府也有这个愿望，希望能够有资源补偿机制和留存加工机制，给当地留一点税收”，王青云说。

　　“白银模式”的延展性

　　和白银一样，在我国正面临或是需要进行经济转型的城市还有很多，且大多集中在我国东北、中西部地区。据国家发改委国地所的调研数据显示，目前我国资源型城市共118座，涉及总人口1.54亿人，其中市区非农业人口3400万人、职工1250万人，其中一批资源型城市已经开始进行经济结构转型。

　　这些在上世纪五六十年代为经济发展提供丰富矿产资源的城市，如今却发现可开发资源已“无可再挖”，不得不面临着痛苦的转型。

　　在目前已经确定的118个曾经以开采自然资源为发展动力的城市中，大多数在城市化进程中面临着困境，主要原因是这些城市地理位置偏远，经济结构失衡，财政实力有限，城市基础设施不健全，发展前景渺茫。在这些城市中，18个城市被评定为资源枯竭型城市，对中国的城市化进程提出了特别的挑战。

　　除了辽宁阜新，河南省焦作市也由原来的煤矿工业城市向综合性工业城市、旅游城市、山水园林城市转变⋯⋯一批老工业基地都在转型中摸索着自己的道路。

　　2007年末国务院出台的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出，将在2010年前基本解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题，到2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

　　如果在这些城市采用白银市的项目作为再发展的样板，矿业工人们就可以通过再培训在包括农业、旅游业或技术行业在内的其它领域工作。

　　目前，为支持更多的国家政策和资金支持，白银市政府委托国家发改委国地所、中科院地理资源所等联合成立课题组，共同编制的《白银市经济转型总体规划》有望近期获批。

　　而费越表示，在白银项目之后亚行是否继续为这类项目提供贷款还需要和中国政府相关部门进行磋商。

　　让费越没想到的是，听说亚行将开展资源型城市转型项目后，一些外国专家表示出浓厚的兴趣。在印度、蒙古、中亚等国同样存在这类典型城市，一方面矿业城市一般都处于较偏远地区、缺乏经济发展后劲，另一方面一些国家也有前苏联计划经济时代形成的资源型城市。

　　“印度等国的一些专家跟我联系，说这是个大好事，白银项目要能成功的话，希望把这个经验介绍给他们。”费越对《中国投资》说。