48小时10库调空：中央救灾物资储备大考

　　“帐篷在哪里？”在四川汶川“5?12”地震发生后的第10天，这样的疑惑依然困扰着灾区数十万灾民。

　　在四川九洲体育馆，一位来自北川的灾民告诉本报记者，他们三家共9个人住在一个帐篷里，没有防潮垫，棉絮都湿了。

而在体育馆外，还有大批没有分到帐篷的灾民只能住在塑料布下。

　　来自四川救灾中心的数据称，目前整个灾区帐篷缺口在80万顶以上。

　　十万火急。5月22日下午3时30分，国家主席胡锦涛亲自为帐篷赶赴浙江湖州。

　　这是生产救灾帐篷比较多的城市，胡锦涛当天到达的两家公司，总共承担了8.6万顶帐篷的民政部紧急采购订单。

　　一位民政部负责官员向本报记者表示，民政部的初步计划是采购筹集90万顶帐篷。但这一计划的实现，至少需要一个月的时间。

　　“我们即将投产。”5月21日，秦皇岛傲森尔装具服装有限公司工作人员在电话中向本报记者表示，这家公司曾经在民政部的救灾帐篷政府采购中中标。但即使他们紧急生产，一个月之内也只能生产6000顶左右。

　　“目前需要大批帐篷作为受灾群众的临时住所，没有帐篷受灾群众就难以安顿下来，他们的基本生活就难以保障。”在当地帐篷生产企业负责人会议上，胡锦涛希望所有企业都要积极主动承担帐篷生产任务。克服一切困难，充分挖掘潜力，千方百计地增加帐篷产量。

　　本报记者从民政部了解到，截至5月21日，民政部共向灾区调运了39.234万顶帐篷。同时，地震发生以来，外交部已经两次向国际社会呼吁，希望国际社会优先紧急提供更多帐篷援助。

　　主要承担特大灾害物资救援的是中央救灾物资储备库，目前全国共有天津、沈阳、哈尔滨、合肥、郑州、武汉、长沙、成都、南宁、西安等10个中央物资储备库，由当地省级民政部门实行代储管理。

　　但这些库内的帐篷，在地震发生后的48小时之内，就已经全部调空。连续数日来，民政部只能采取多方渠道不断筹措帐篷，但依然满足不了四川灾区的需要。

　　48小时调空中央储备

　　民政部西安救灾物资储备库位于陕西省商业储运公司院内。5月22日下午两点，库内的一位工作人员告诉记者，自从地震灾害发生以后，等待运输救灾物资的车队连续几个晚上停满了这个院子。而陕西省民政厅救灾救济处处长严发友告诉记者，在过去几天内，民政部统一分配的大概11000顶帐篷已经全部运往灾区，“现在已经是零库存”。

　　按照《中央级救灾物资储备管理办法》规定，受灾省先动用省级储备，灾害严重时，可以向民政部申请动用中央储备。5月12日汶川大地震发生后，位于成都武侯区机投镇的成都储备库在下午4时，接到省民政厅下达的救灾命令，马上组织运送车辆和人员，向汶川、都江堰、绵阳、德阳、彭州等重灾区装运帐篷。

　　与此同时，民政部再发调令：从合肥、郑州、武汉、南宁四个物资储备库调拨救灾帐篷45650顶；向沈阳、西安、天津调运帐篷10600顶。5月13日，民政部再次向各地发出指令，要求迅速调运中央直属库所有帐篷。

　　“从12日下午到13日中午，30多辆市交委的车辆，就把近8000顶库存帐篷都清空了。”成都储备中心副站长冯晓伟说。

　　据本报记者从各地方仓库了解的情况，南宁库5月13日上午10点发出1万顶中央救灾储备帐篷，14日下午，发出剩下的9100多顶，两批共计28个车皮。合肥也是分两批，紧急调运了2.12万顶救灾帐篷，通过火车发往成都。郑州中央直属库发出10000顶。沈阳库发出4000顶。

　　武汉库13日分两批向四川发出了1万顶帐篷后，当天下午又接到民政部的指令，再次向四川调运5300顶帐篷。

　　5月14日，哈尔滨发出9995顶帐篷。为了保证快速运抵灾区，黑龙江民政厅罕见地动用了飞机运输。

　　据天津市民政局介绍，天津库在16日和17日，从中央库向灾区分两批发送了12000余顶棉帐篷和8000多顶单帐篷。民政部为了安排帐篷尽快抵达灾区，多年来第一次联系民航系统空运帐篷。

　　虽然陕西汉中等地也受四川汶川地震的影响，造成重大人员伤亡和房屋倒塌，但在地震发生之后，西安救灾物资储备中心也根据民政部凋令，向四川灾区运送了5000顶帐篷。

　　至此，中央储备库帐篷调运殆尽。“这次向灾区调运的帐篷中，属于中央直属库的，大概有15万顶左右。” 5月22日，民政部救灾救济司相关负责人员向本报记者表示。

　　此后，民政部连续发出指令，要求各地民政部门想方设法筹集帐篷。“我们是19日零点接到指令的，要求募集10000顶帐篷。”天津市民政局刘主任回忆说：“民政局大部分人都一夜没睡，连夜寻找企业、区县民政局以及可能有帐篷储备的机构或者企业，20日上午11点，终于圆满完成了任务。”

　　5月21日下午3点，在位于西青区南洼的天津中央救灾物资储备库中，储备库所有工作人员、包括民政局的工作人员，都在仓库检验这10000多顶帐篷，透过仓库打开的大门，可以看到大批包装好的帐篷，即将在22日发往灾区。据了解，这几乎是天津市能够筹集到的最后一批帐篷。

　　即便如此，灾区的帐篷缺口仍然毫无缓和之势。由于没有帐篷，大量灾民不得不被暂时安置在公用或者政府租用的建筑中，甚至无处栖身。“帐篷短腿”已经成为这次灾害救助中最为严重的问题之一。

　　年2亿元中央救灾储备

　　关于本次帐篷短缺的问题，民政部救灾救济司司长王振耀曾经表示，按照以往的经验，每年全国较大的灾害，一般会调动3万至5万顶帐篷，像这样需要上百万顶帐篷的情况，以往从未遇到过。

　　“如果我们的库存储备能够多一些，比如达到80万顶，甚至哪怕40万顶，情况也会好很多。”中国国家减灾委员会专家、中国地震局地质研究所研究员高建国向本报记者表示。

　　据了解，我国建立中央救灾物资储备制度，正源于10年前的一场地震。

　　1998年1月10日，河北张北发生地震，在地震救灾过程中，救灾物资缺乏统一规划协调的弊端非常突出。为此，当时的中央领导专门批示，要求建立中央救灾物资储备制度。

　　1998年7月，民政部、财政部发出《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，表示为提高灾害紧急救助能力，保证灾民救济工作的顺利进行，促进灾区社会的稳定，中央和地方以及经常发生自然灾害的地区都要储备一定的救灾物资。

　　该通知确定，帐篷为唯一的中央救灾储备物资。其中沈阳、天津、郑州、武汉、长沙、广州、成都、西安被确定为首批8个代储点，分别负责东北、华北、华中、华南、西南、西北各个区域。

　　此后几年，广州被南宁所代替，增加了哈尔滨和合肥两个城市，代储点达到10个。

　　根据该《通知》，储备物资的经费、种类和数额由财政部、民政部研究决定，储备物资按国家确定的政府采购政策和原则由民政部、财政部共同负责采购。

　　2003年，《中央级救灾储备物资管理办法》发布，对储备物资购置、储备、管理的权限统一到民政部，中央财政只负责安排资金。

　　“按照我们和财政部的共识，一般来讲中央库存维持在20万顶左右，如果帐篷由于损耗、使用等原因数量不足，就向财政部申请经费。”前述民政部官员表示。

　　而高建国则说，据他了解，每年财政部、民政部用于中央救灾物资储备的预算大概在两亿元人民币左右。

　　据本报记者通过中国政府采购网查知，自2005年到2007年，民政部总共进行过三次救灾帐篷政府采购的公开招标。其中，2005年采购了8平米单帐篷5万顶、12平米单帐篷4万顶，36平米单帐篷1万顶，总采购金额达到1.25亿元；2006年采购棉帐篷4万顶，总采购金额9000万元；2007年采购单帐篷4万顶，总采购金额5400万元。

　　也就是说，三年内，民政部总共新采购救灾帐篷18万顶，总共支出2.69亿元。

　　高建国说，据他了解，一般中央储备救灾帐篷在使用了两、三次之后，就留给当地政府储备。比如2003年新疆伽师地震之后，民政部曾经向灾区调运了大批帐篷，此后这些帐篷就都留给了地方储备。

　　前述民政部官员说，在此次地震发生时，民政系统，包括中央直属库和省库，共有18万顶左右的救灾帐篷。

　　“去年一年，全国因为各种自然灾害倒塌房屋185万间，并且分布在不同的地区和时间，因此中央救灾储备足以应对。”高建国说：“但是这一次大地震，就倒塌了400万间房屋，中央救灾储备物资根本没有能力应对这么大的灾情。”

　　在成都，冯晓伟说，往年救灾，全年才用三四千顶帐篷。“成都大的灾害不多，但小灾不断。在其外围圈层，如大邑、浦江、金堂、邛崃，时时发生灾害，山体滑坡、冰雹、雪灾等灾难，平时的物资储备是能够满足救灾需求的，民政厅每年也不断进行物资补充，但这次地震显示，物资储备仍不能应对重大的突发灾难。”

　　 “现在自然灾害频发，应该多做一些储备。”高建国说，由于储备不足，在汶川大地震中，中央救灾物资储备库并未充分展现其战略意义。

　　西部储备严重不足

　　除了数量不足，中央救灾物资储备代储点少、容量小、分布也不均衡。

　　目前的10个主要代储点，大部分分布在中国的东部和中部，整个西部，只有西安和成都两个代储点。

　　2003年2月23日，新疆伽师地震，民政部不得不紧急从遥远的武汉储备点调运救灾帐篷入疆，6000顶帐篷经过5000公里铁路跋涉后，2月28日才抵达灾区，此刻离灾情发生已经过去了5天。

　　这是中国救灾界的一个难题：按照民政部的要求，在灾害发生24个小时之后，灾民就应该得到救助，解决基本生活问题。由于水、食物易于在当地采购，一般可以达到这一目标，而帐篷，平均运到灾民手中的时间是4天。

　　为此，高建国曾经在以中科院院士局的名义为国家发改委作的规划中，建议将中央救灾物资储备代储点增加至十六七个，基本做到两个省可以共用一个。

　　而民政部提出了更加雄心勃勃的计划，2007年8月14日，国务院办公厅印发的《国家综合减灾“十一五”规划》提出，要建立21个中央级救灾物资储备库。

　　目前的难题在于，按照相关规定，救灾物资储备库应该由当地政府负责解决用地和建设资金问题。

　　一位知情人士告诉本报记者，1998年被首批确立为中央级救灾物资代储点的某地，就是因为当地民政部门将仓库用地另作他途，建起一座酒店，将酒店地下室用作仓库，而被中央政府取消了中央物资代储点的资格，并改由他替。

　　而在另外一个地震灾害频发的西部省份，当地民政厅在争取到仓库建设用地上，盖起了职工宿舍。

　　新疆维吾尔自治区民政厅曾经连续多年向民政部提交报告，要求在新疆设立中央级救灾物资储备库。但以当时新疆民政的财力，无力自主建设仓库，希望得到中央资金支持。

　　民政部在2000年给新疆维吾尔自治区民政厅的一封复函中表示：“新疆地处祖国边陲，自然灾害发生频繁，从工作的实际出发，确需尽快落实救灾储备物资制度，建立相应的储备中心，以满足救灾工作的实际需求。是否把新疆建立的救灾物资储备中心确定为中央级救灾储备物资代储点一事，我部将待新疆维吾尔自治区救灾物资储备中心建成后，根据工作需要与财政部研究。”

　　2007年，中央批准向新疆投入6000万余元，在乌鲁木齐建设中央级救灾物资储备库，按照计划，这个仓库将在2010年前建设完成，总面积1.5万至2万平方米。

　　“中央应该考虑向西部贫困省份投入更多资金，支持那里的储备库建设，”高建国说：“否则这些自然灾害较多的地方，缺乏备灾保障。”

　　“民政部当时在成都设储备库，要求是面向西南片区，但在实际运行中，主要针对四川省，只有去年重庆发生洪涝灾害，我们向他们调送了800顶帐篷。当然，如果灾难很大，民政系统物资不能马上到位，也不排除我们这方面的支援。”四川省民政厅党委书记张家玉说。

　　代储点难题

　　一方面新的代储点需要建设，另一方面，老的代储点也亟待改造。目前主要的10大储备中心中，以天津、武汉、沈阳等储备库规模较大，其他储备库大多只能储备几千顶帐篷。因此，在当地发生较大自然灾害时，仍然不得不大量从外地紧急调运。

　　民政部统计数据显示，截至2005年，含中央级物资储备库在内，全国省级建成救灾仓库建筑面积137943平方米，按照正常情况下测算，总容量不超过30万顶帐篷。

　　在西安市储备库，“陕西省救灾物资储备库”和“民政部西安救灾物资储备库”两块牌子分挂于大门两侧，而这里又是陕西省商业储运总公司的所在地。尽管如此，储备库一位工作人员介绍，在计划经济的时期，因为有大量的物资需要储备，当时储备的规模很是壮观。但本报记者5月22日在现场看到，这个曾经辉煌的储备库已经破旧，大门旁边一座高楼正在建设中，设计新颖的售楼中心与破败的储备库大门形成了鲜明对比。

　　不仅如此，目前库区的一半已经被改为新式的住宅小区。在剩余的库房内，记者看到，很多大门上的锁被厚厚的尘土覆盖，透过门缝可以看到，有些老式的库房内只是凌乱的摆放着装运物资时使用的木架。

　　据了解，设在西安的这个储备库，是经由陕西省民政厅出面租用的陕西省商业储运总公司的库房，万米库是最主要的一库房，大概有三层高，通过两个大号的电梯进行储备物资的上下搬送，在库房的后面是一条专门运送储备物资的铁路专线。

　　严发友说，这里的储备物资都是经由民政部统一采购然后在各个中央救灾物资储备库中分配，物资被运送来以后，陕西省民政厅负责物资的入库和出库的统计造册，并负责储存过程中的管理工作。

　　按照《中央级救灾物资储备管理办法》的规定，中央级救灾储备物资所发生的包括接收入库、保管维护、组织发送的人工雇用、设备购置、租用仓库和短途搬运等费用支出，按照上年实际储备物资金额的3%核定。

　　这在全国各部门的储备管理中，是最低的比例。目前，中央粮食储备和防汛物资储备的管理费用，都为实际储备物资金额的5%。

　　在西安，由于民政部分配过来的储备帐篷大概在11000顶，陕西省民政厅租用的库房面积大概在7000到8000平方米，多的时候大概在1万平米，根据每年的租用情况，民政厅和陕西省商业储运公司每年结算一次租金。

　　严发友说，中央财政每年拨付的储备资金多的时候可能50万，少的时候不到40万，而仅这个仓库的租金，每年就在100万以上。

　　投入的缺乏令仓库管理人手严重不足??据民政部数据，2005年全国省级救灾物资储备库所有的工作人员共计206人，其中最大的天津救灾物资储备库只有10人。

　　冯晓伟说，成都储备库成立于1999年，因是新型机构，之前未列入地方政府发展计划，民政部的意思先搞起来再逐渐规范，于是将其人员编制都挂到市民政局。这样，这个储备库实际是三个牌子，一套人马，目前有编制人员仅4名，另聘有10余名临时员工，负责搬运物资和库管工作。

　　资金不足也令仓库的物流系统一直停留在肩扛手提的阶段??每当救灾帐篷被紧急征用时，储备中心往往只能向附近的驻军或者武警部队请求支持。

　　本次地震救灾中，从合肥救灾物资储备中心调运2万余顶帐篷，动用了合肥省武警总队的550名干警搬运装卸，前后花费时间长达20多个小时。

　　关于帐篷搬运，有一种说法是“第一个小时，一人一顶；第二个小时，两人一顶，第三个小时，三个人都抬不起一顶。”据了解，一顶普通救灾帐篷的重量在37公斤左右。

　　高建国说，在他考察过的中央级救灾储备库中，只有天津储备中心配备了叉车，可以利用机械搬运帐篷，其费用也来自地方政府的补助。

　　2008年，民政部宣布，将投资改扩建现有所有中央级救灾物资储备中心。但是一位某中央救灾物资储备中心的主任说，目前仍然停留在规划阶段。

　　高建国说，仓库扩容之后会立刻带来一个新的问题：现有的储备根本不可能装满这么多仓库。在天津，理论上来说，储备中心可以存放4万顶帐篷，而实际上，这里日常储备量只有两万顶。如果仓库扩容而国家储备总量不扩大，将出现大量“吃不饱”的仓库。

　　帐篷之外

　　自中央救灾物资储备制度建立以来，就不断有意见提出，中央储备救灾物资不应该只停留在帐篷、棉衣、棉被、救灾设备、消毒剂等救灾中必须用到的物资，也应该有一部分储备。

　　在1998年《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》中写道：“储备物资的品种暂定为单、棉帐篷”；2002年，在《中央级救灾物资储备管理办法》中规定：“中央级救灾储备物资是指中央财政安排资金，由民政部购置、储备和管理，专项用于紧急抢救转移安置灾民和安排灾民生活的各类物资。中央级救灾储备物资的种类、数量和经费由民政部和财政部确定。”

　　10年过去了，中央级救灾储备物资主要是有帐篷。好在这一现状已经出现转机的可能。2008年，民政部部长李学举在全国民政工作会议上讲话指出，2008年要丰富储备物资的品种。

　　2008年4月，民政部救灾救济司发出通知：“为进一步加强救灾物资储备工作，提高应对重大自然灾害的物资保障能力，我司决定编制《自然灾害应急救助物资生产商名录》将具有良好资信的应急救灾生活物资供应商编入名录，为各级民政等救灾部门应急物资采购提供依据和参考。”

　　这一份长长的应急救灾物资名单包括：炊具、餐具、大米、面粉、食用油、蔬菜、食盐、饼干、方便面、奶粉、食糖、瓶装水、净水剂、净水器、棉服、棉鞋、雨衣、雨鞋、防护服、防护面罩、防护手套、口罩、救生衣、手电、干电池、发电机、应急灯、蜡烛、防水灯、打火机（火柴）、灭火器、对讲机、扩音器（喇叭）、简易厕所（移动、固定）、卫生纸、清洁用品、铁丝、绳索、铁锹、钉子、塑料布、编织袋、帐篷、棉被、毛毯、毛巾被和蚊帐等。

　　“编制目录只是列出一个生产厂家的名单，方便地方部门应急时联系。”5月22日，前述民政部官员告诉本报记者：“并不表示我们会将其实际列入中央储备物资名单，哪些物资可以列入中央储备，我们必须和财政部协商”。本次地震期间，由于没有任何储备，民政部甚至发出了全国紧急采购简易厕所的指令。

　　据了解，早在春节前发生冰雪灾害，已让成都意识到，救灾物资工作需要进一步完善。“当时政府要求组织三万支蜡烛，我们平时就少跟企业打交道，采购非常困难，”冯晓伟说，“成都正在考虑建立一个物资储备体系，正要开始论证的时候，地震发生了。”

　　灾后的四川，已经在反思中央储备救灾物资严重不足不全的问题。此前，成都储备中心仅有对民政部物资的接收和保管、登记，而对外采购系民政厅部通过政府采购。

　　四川省民政厅办公室主任赵汝鹏表示，民政厅尚未建立应急采购体系，过去四川虽有灾，但比较小，且考虑现在市场体系发达，发生灾难时再采购，也比较能应对，但没想到这次地震受灾如此严重。

　　此次帐篷的采购也是如此，民政部门没有相关的企业网络，便由商务部及省市商务厅组织。

　　“我们以后也要建立一个像商务厅一样的体系。”冯晓伟说：“除民政部调配物资外，储备一批能长期保存的救灾物，而对食品、矿泉品这样保存期短的物品，则通过政府采购渠道，建立一整套配送、生产、采购的体系。”