梁广镇现象：人大代表可以两地兼任么

　　详细报道：

　　富翁梁广镇涉嫌犯罪，因其身兼广东省云浮市和广西百色市两地人大代表，在是否许可检察机关对其采取强制措施并移送法院进行刑事审判时，两地人大常委会意见相左，结果检察机关左右为难??

　　“良法”也需正确判读

　　北京市人大常委会研究室副主任李正斌：一个看似简单的司法问题如此引人注目，至少说明这个事件具有典型意义。

　　正如很多人所分析的，“梁广镇现象”是对我国相关立法的挑战。现行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（对上述法律本版均简称选举法、代表法）对于公民身兼数个代表资格的问题，只规定可以兼任不同级别（还必须有行政区域上的隶属关系）的人大代表，但是否可以兼任同一级别的不同行政区域的人大代表，或不同级别的无行政区域隶属关系的人大代表，法律并未作明确规定。由此引发了不同的判断，以致出现“梁广镇现象”。

　　其实，现有法律的规定已经隐含对这一问题的答案。如选举法中“每一选民在一次选举中只有一个投票权”的规定，实际上表明一个公民只能在户籍所在地或居住地、工作地登记一次。从逻辑上说，其被选举权也就只有一次。而选举法中关于“地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”等规定，则说明代表资格与其登记的行政区域的对应关系，这些规定实际上否认了“梁广镇现象”产生的合法性。

　　退一步讲，即使梁广镇的双重同级代表资格是有效的，这里也还有一个对“人大代表的人身自由保障权”的理解问题。实际上，代表法所规定的“豁免权”只是一种程序性的权利，是为了保障人大代表能够更好地履行代表职务，决不是说人大代表涉嫌违法犯罪不能追究。

　　对法律产生误读，说明加强法律解释的工作尤其重要。那种把代表称号视做变相政治优惠措施和奖励，或加以地方保护的做法，是有碍本地区长远发展的短视行为。而把人大代表当做逍遥法外的“护身符”的做法，更是对人大代表这一神圣职务的亵渎。

　　人大常委会不宜判断逮捕条件

　　十一届全国人大代表、安徽省亳州市人大常委会副主任徐景龙：为保障人大代表能够依法履行职责，代表法第三十条规定：县级以上的各级人大代表，非经本级人代会主席团许可，在本级人代会闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人代会主席团或者人大常委会报告。由此可见，云浮市检察院在未得到百色市人大常委会许可的情况下，是不能对梁广镇代表采取强制措施的。

　　但是，这并不意味着人大代表享有“法外开恩”的特权，许可程序设置的初衷，是保障代表更好地履职。人大常委会进行许可审查时，着眼点应放在强制措施是否会影响、干涉人大代表履行职务，而不是判断其是否存在犯罪行为以及司法机关的逮捕决定是否符合条件。否则，就会有侵犯司法机关职权之嫌。其实，只要排除故意阻挠代表履行职责的情况，人大常委会就应当及时予以许可，配合司法机关展开调查。结合“梁广镇事件”不难看出，百色市人大常委会的做法欠妥。

　　追本溯源，“梁广镇事件”之所以发生，源于其身兼两地的同级人大代表的身份。相信这种情况绝非个例。要避免类似情况的发生，只有通过修改选举法，以法律的形式明确规定：在同级的代表选举中，选民只能行使一次选举权和被选举权。然而，这样做的结果只能尽可能避免“梁广镇事件”的再度重演，对于个别地方人大常委会故意不许可的情况效用不大。要避免许可上的尴尬，还需修改代表法，进一步明确人大常委会许可的程序和应遵循的原则。

　　法律并非包治百病的灵丹妙药

　　中国社会科学院政治学所政治制度研究室副主任、副研究员韩旭：从事件进展看，在处理“梁广镇事件”时，两地权力机关和司法机关都遵循了法律的相关规定，没有为实现某种“实质正义”而突破法律程序，这应该是积极的一面。

　　当前，我国正在积极推进建设法治国家的进程，政治、经济、文化等方面已步入法治轨道，但是法律具有滞后性，有些时候并不能为解决某个问题提供明确的答案。这或许是法律作为一种社会治理机制所固有的悖论。因此，在推进法治建设的进程中，一方面需要树立并且不断强化法律的权威性，另一方面也要清醒地认识到，法律并非包治百病的灵丹妙药。

　　但是，实践中我们往往看到，每当出现某种社会问题时，总有人呼吁应当加紧制定或完善相关法律。循着这样的逻辑，对于“梁广镇事件”，许多人会把问题主要归咎于法律存在漏洞，呼吁修改相关法律。的确，无论制定新法律，还是修改已有的法律，对于完善法律体系和推进法治建设都至关重要。不过，在强调立法或修法之前，并不意味着法律以外的其他社会治理手段不可运用，除了法律，我们还应重视道德、公共舆论等社会控制和社会调整机制的意义和作用。在“梁广镇事件”中，舆论和媒体实际上就发挥着很大的影响作用，通过报道对事件所涉及的人、机构以及公众产生影响。而这些法律之外的社会治理机制所发挥的作用，往往有助于解决或缓解上文所述的法律作为社会治理机制所面临的那个悖论，从而更有利于法治的实现。

　　“身兼两地人大代表”缺乏合法性与合理性

　　中国人民大学法学院教授韩大元：有学者认为，“梁广镇现象”虽然从代议制本质上看不具有合理性，但不能说不合法，因为法律规定本身不明确。我不赞同这种观点，梁广镇身兼两地人大代表的做法既不合法，也不具合理性。

　　从代表法来看，跨区担任代表职务实际上是被禁止的。代表法第四十一条规定：“代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；”这一条的规范意义在于禁止人大代表两地兼任。因为既然代表不在本区域内居住或工作，那么代表与本选区或选举单位之间的实际利益关系不再存续，无法有效地代表本选区或选举单位参加行使国家权力，也就失去了担任人大代表的法律意义。

　　从选举法来看，我国选区的划分可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分，但选民只能选择其中的一种形式，不能重复参加选举。在选民登记程序中，选民一般是在户口所在地进行登记的，如在非户口所在地参加选举，必须由户口所在地开具在当地没有参加选举的证明。其目的也是防止重复投票。如果选民已经迁居外地，但没有转出户口，在取得原选区选民资格的证明后，在现居住地参加选举，需出示户籍所在地开具的本人放弃原户籍所在地选举权的程序性要件。这些规定表明，法律文本上并不存在当选为两地人大代表的依据。而且，“身兼两地人大代表”直接违反了选举法所规定的“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。

　　梁广镇现象的出现，反映出目前人大制度发展过程中出现了新问题。如人大代表身份问题、人大代表与选区利益关系问题、选举法律程序与利益关系的协调、人大常委会或主席团依法行使许可权的性质是什么，等等。总之，梁广镇“兼任两地人大代表”是不具有合法性与合理性的，有关部门应该尽快依法采取措施，如通过人代会“改变或撤销本级人大常委会的不适当的决议”，罢免人大代表职务或确认代表当选无效等方式，维护国家法制的统一与权威。

　　现行人大制度可从三方面改进

　　北京大学法学院教授姜明安：反思“梁广镇现象”，我国人大制度至少可在以下三个方面加以改进和完善：

　　其一，应在制度上保障人大代表真正履行代表职责，真正代表相应选区选民的利益和意志。代表法规定：各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律的规定行使国家权力。而像梁广镇这样的代表，不要说实际履行两地人大代表的职责，就是实际履行一地人大代表的职责，切实代表一个选区选民的利益和意志参加行使国家权力，恐怕都是不可能的。

　　要切实保障选民选出的代表真正为民代言，还须让选民对被选举人有更多的了解和更多的选择。这样，两地同选一人或一人同时被选为两级或两级以上人大代表的可能性也会大为降低。

　　其二，应在法律和实践上切实保障公民实现平等选举权和被选举权。我国宪法规定了“公民在法律面前一律平等”；选举法也有“每一选民在一次选举中只有一个投票权”的规定。但是，由于各种主客观原因，我国公民选举权和被选举权平等的原则并没有完全实现，如选举法中关于城乡按不同人口比例选举人大代表的规定，以及“梁广镇现象”所体现的公民因“财产状况”不同而有不同的被选举权的情况。对于前种不平等，十七大报告郑重提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，而对后一种不平等，恐怕应建议立法机关通过立法加以明确限制。

　　其三，应通过具体制度设计保障人大代表与选民和选举单位的联系，保障选民和选举单位对所选出的人大代表进行监督。从“梁广镇现象”可以看到，目前我国很多人大代表与选民、选举单位的联系渠道并不是那么畅通。究其原因，问题在于具体的制度设计。这种制度设计如不能保障选民根据自己的意志选举能为自己代言的代表，真正的中国特色的社会主义政治文明，恐怕还有很长的路要走。

　　“梁广镇现象”可以避免

　　北京联合大学人大制度研究所副所长王维国：乍一看，似乎百色市人大常委会和云浮市人大常委会“公说公有理，婆说婆有理”，仔细分析后不难发现，两地人大常委会的争议有两个方面：其一是梁广镇涉嫌犯罪的问题；其二是梁广镇可否同时拥有两个同级异地人大代表资格。

　　就前一个争议焦点，百色市人大常委会认为，梁广镇虽然犯罪事实清楚，但情节轻微且时间过久，可以既往不咎。而云浮市人大常委会认为，梁广镇犯罪事实清楚，且较为严重，须立即采取强制措施。显然，双方都坚持了“以事实为依据，以法律为准绳”的法律原则。明眼人一看，广西方面很难站住脚。

　　就后一个争议焦点，从现行法律规定来看，关于间接选举的代表能否同时取得和拥有两个以上同级异地人大代表资格，没有明确规定；但关于直接选举的代表在其进行选民登记时，一些地方法规还是作了明确的禁止性规定的。例如，陕西、四川、浙江等地出台的关于选举法实施办法均有每一选民只能在一个选区进行登记的规定。既然直接选举的代表不能在两个地方参选同级人大代表，那间接选举的代表应该不会比直接选举的代表有特殊的地方，因为我们不能为了地方的利益而忽略法律的精神，不在乎法律的权威。

　　建议将“许可”有条件地转化为“备案”

　　中国人民大学法学院教授、博士生导师杨建顺：梁广镇身兼两地代表，既构成程序上的违法，亦构成实体上的违法，更是对选举权平等原则的严重违反。

　　首先，兼任两地人大代表违反了实体法和选举权平等的原则。选举法规定了选区划分以及区域与代表资格的不可分割性。这是因为，根据代表法的规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。同时接受原选区选民或者原选举单位的监督。

　　既然两地分属不同的行政区域，没有隶属关系，存在着利益冲突的可能性，那么，各自的代表当然应当分别代表不同选区的利益，代表名额的分配规则也不能允许一人兼任两地代表。这也是选举权平等原则的内在要求。

　　其次，兼任两地人大代表是程序违法的结果。公民在户口所在地以外的地方居住、投资，在该地方担任人大代表是可以的，但不能同时在两个以上地方兼任人大代表。如果流动人口要在工作或者居住地参加选举，必须由户口地派出所出具未参加当地选举的证明。梁广镇在两地兼任人大代表，正是没有依法履行选民登记程序的结果。

　　第三，代表涉嫌犯罪，人大常委会的许可裁量权应该收缩至零。综观事件，百色市人大常委会的不予“许可”，让检察机关陷入尴尬境地。而其“不许可”的理由明显脱离了保障人大代表能够履行职责的初衷。只要检察机关的做法不存在不正当因素，就应当获得许可决定。

　　值得注意的是，对基于程序违法而形成的兼任两地人大代表的结果，有关部门应当通过法定程序和途径，积极稳妥地采取相应措施。笔者认为，解决问题的关键在于确立相关争议解决机制，明确规定，只要人大代表有犯罪行为并经严格的证据规则查证属实，相应的人大机构就应当作出许可决定，即将“许可”制有条件地转化为“备案”或者“报告”制。

　　选举权与被选举权应统一

　　安徽省铜陵市人大常委会内务司法工委副主任刘永荣：“梁广镇现象”给我们提出一个问题：代表职务能否两地兼任？我认为不可以。

　　在我国，选举权与被选举权是统一的，凡是享有选举权的，就享有被选举权。但严格说来，被选举权与其说是一项权利，毋宁说是一种当选资格。在直接选举中，凡是在选民名单上公布其具有选举权的，也就具有被提名为候选人的资格。反之亦然。如果间接选举中被选举权与选举权分离，就会出现“梁广镇现象”。

　　现实中，我们极少将被选举权与选举权等量齐观，很多时候是用选举权的平等性来代替被选举权的平等性。实际上，选举权与被选举权很难对等，毕竟能当上人大代表的是少数，参选率是选举永远追求的目标。所以，在直接选举中，选举权无论在理论上还是在现实中，都具有普遍性和平等性，而“人人都有被选举权”只能是停留在理论层面。

　　要实现被选举权与选举权的统一，必须对被选举权加以限制。首先是身份限制。人大代表选举是选民基于其选民身份进行的。选民身份是拥有选举权和被选举权的前提条件，这种身份条件除了宪法第三十四条一般性规定外，还应该设定户口所在地和居住时间的限制，这实际上也是对选举权的限制。由于选举权与被选举权是相统一的，所以，它也是对被选举权的限制。

　　由此类推，如果户口不在本选区，就不能成为选民，也就不享有选举权和被选举权。其实道理很简单：户口不在本地，也不住在这里，被选举人能代表他的选民利益吗？

　　网友观点

　　胡寻艺（山东成武）人大代表能否两地兼任是法律问题，是否合法还要看法律上是怎么规定的。也就是说，我们要寻求它的合法性，而不是合理性。我国现行选举法和代表法恰恰没有关于禁止人大代表两地兼任的规定，故梁广镇身兼两地人大代表并不违法。两地人大常委会对检察机关采取强制措施的许可申请意见相左也很正常，因为不同的人大机关根据自己的工作程序和工作需要，会有不同的判断依据和认识，不能要求两地人大的工作模式保持高度一致，也不能说意见不一致，就非得搞出个对错来。

　　郭秀峰（湖南保靖）对人大代表采取逮捕等强制措施需要征求其所在地的人大常委会许可，这一规定对兼任上下两级隶属关系的人大代表的情况一般很容易处理，但是若面对身兼没有任何行政隶属关系的两地同级人大代表来说，其所拥有的代表身份极有可能成为其逃避法律制裁的护身符。梁广镇现象就是一个例子。榜样的力量是无穷的，一旦梁广镇现象不能从根本上杜绝，很难保证不再出现李广镇、张广镇等效尤者。建议修改相关法律，明确规定人大代表两地兼任，应当辞去一地的代表职务；拒不辞职的，后来当选的无效。

　　程绍德（辽宁普兰店）我国相关法律中，并没有“公民不得在两地当选人大代表”的规定，但这并不意味着法律就支持人大代表可以两地兼任。从“梁广镇现象”来看，兼任两地人大代表的梁广镇涉嫌犯罪，就因为两地人大常委会意见相左，致使案件被搁置。这说明兼任两地人大代表不合理。建议立法部门能重视这一“不妥”现象，尽快采取修改或立法解释的方式，堵住“漏洞”。 (来源：检察日报)