国资法六月下旬二审“尚无变化”

　　按照今年的立法规划，《国有资产法》6月进行第二次审议。2006年立法规划提出，对于这些已经十届全国人大常委会初审或二审的草案，“条件成熟的，争取年内通过。”《国有资产法》自1993年开始启动以来，已经过去15年，今年能否顺利经过二审和三审，成为人们广泛关注的重要看点。

　　今年初以来不断传来各种关于《国资法》二审时间或将拖到奥运之后的十月份的议论，6月16日，全国人大法工委规划室副主任许安标告诉本报记者，《国资法》草案6月下旬将在十一届全国人大常委会三次会议进行二审的规划尚无变化，而《国资法》起草主要的参与人之一的刘纪鹏也对本报记者表示，“尚没有听到延迟的消息”。

　　这部最早启动了1993年的立法草案，但由于各部门之间的权限、职能、利益冲突太激烈，始终未能协调，也由于争议巨大，至今未能通过。直到2002年，十六大确定了管资产与管人、管事相结合，权利、义务和责任相统一的国有资产管理体制，2003年国务院国资委建立和各地国资委相继成立后，立法再次加速，草案重新提上日程。是年，全国人大重新将国资法列入2003－2008年的五年立法规划，2003年成立了新的立法小组，起草工作从头开始，重新再来。

　　改革开放以来，我国积累了大量的国有资产，包括经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。截至2006年底，全国仅国有及国有控股的非金融类资产企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。为了巩固与发展国有经济，保障国有资产权益，全国人大财经委会同有关方面起草了《国有资产法(草案)》并于2007年12月提请全国人大常委会审议。

　　2007年物权法出台之后，《国资法》立法变得更加迫切，这部法律终于在十届人大常委会2007年最后一次会议获得第一次审议的机会。

　　国资立法工作早期是由财政部、国资委、刘纪鹏教授和李曙光教授分别拿出四个草案，在去年初整合成一个草案。二审要做的就是在此基础上继续讨论修订。

　　国资委作为出资人基本没问题

　　综括《国资法》，争论的核心的焦点问题主要有两个，一个是国资委的定位问题，另外是《国资法》的调整范围问题。

　　对于国资委的地位这个问题，《国资法》起草专家小组成员，中国政法大学教授李曙光认为，从深层次看，这实际上是关于政府角色的争议，是政府与企业的关系问题。其中是国资委的定位问题，而这一问题本质上是政府在国有资产管理中的定位问题。

　　李曙光表示，十六大确定的三结合(权、责、利)、三统一(管人、管事、管资产)的国有资产管理体制，是国资法立法的前提，同时也是国资法立法的障碍。转型期复杂的国有资产关系一定是一种法律关系，而用经济手段、行政方式来解决市场经济条件下的国有资产关系是很困难的。应在法律上对“政企分开、政资分开”给予定义。

　　但是草案的另一起草专家刘纪鹏教授则认为，“所以国资委一身兼二职必须拆开，由两个主体来承担着两个职能。”国资委应该是全国国有资产的监管者，出资人应该由国资委监管的国有资产经营公司承担。刘纪鹏表示，“这一点不突破，国资法很难具有实际意义。”

　　同样是分立，但是具体的机构设置则稍有不同。可以说，在国资委的定位问题上，把出资人与监管者的角色分开，已经成为学者的共识，上海市国资委政策法规处副处长王杰表示，在这一问题上，国资委应当作为出资人角色。

　　出资人监管人分立雏形初现

　　草案第二章第十条已经确立了出资人，按照国资委一身兼二职必须拆开的思路，谁来做监管人，就是一个很重要的问题。

　　李曙光表示，现在很多人希望国资委当监管人，而且认为比他的方案更好。他分析说，国资委如果当监管人，又会回到当年的老路上去了，回到以前经贸委的路上。

　　“多了一个层次了，成立了国有资产经营公司，那国有资产经营公司跟国资委是什么关系呢？还是回到了原点，”李曙光表示，“回到了经贸委和国有企业的关系上了，只不过当时是行业，什么纺织业、冶金业。”

　　李曙光指出，国资委即便充当监管人，早晚应该还是朝出资人的方向走，但是现在可能又会耽误改革耽误几年。

　　充当监管人会导致国有企业的效率问题以及监管成本的问题。另外，国有企业亏损的责任谁承担的问题也会凸显出来。

　　他认为，如果国资委当监管人，出资人的归属也是一个问题。

　　原国家发改委国有资产研究中心主任，现任国家发改委经济体制与管理研究所学术委员会秘书长高粱则告诉记者，无论国资委是充当监管者还是出资人，事情本身无关紧要，关键是，他的定位应该搞清晰，而他的目的应该是为了提高国有经济的控制力、影响力、活力。

　　同时，有学者注意到，国资委的全称是“国有资产监督管理委员会”，本身就是身兼二职的。有学者主张，国资委应该改名。

　　高粱主张充当出资人的国资委之外，还要有一个全国国有资产监管机构，至于和当前国资委的关系，可以再讨论。但是监管职能是可以独立出来的。

　　而依照草案第七章的规定，草案设计的监管人包括各级全国人大的监督、国务院的监督、各级审计部门的监督和社会监督。

　　李曙光表示，“这四大监督虽然不是很完善，但是已经在往出资人和监管人分立的方向走，是值得肯定的。

　　金融国资监管到底归谁

　　关于《国资法》的调整范围，草案第二条明确，本法草案第二条规定，本法适用于经营性国有资产。而对于行政事业性，国有资源性国有资产的管理与监督“依照有关法律法规执行”。

　　就本次《国资法》立法而言，主要争的还仅仅是经营性国资中的金融资产问题。对于金融国资的管理，目前有两种意见，一种主张，目前体制不动。另一种主张成立金融国资委。

　　而从事实来看，目前我国金融国资没有统一的管理体制。比如，商业银行有银监会，央行则管外汇局，证监会在管着社保基金理事会，农村金融由农业部管，保险公司由保监会管，中投公司则归属国务院直管，还有地方金融国资的管理也比较混乱。

　　李曙光主张建立金融国资委。

　　中国政法大学教授、立法起草小组专家刘纪鹏教授对此持有不同意见，他表示：“国务院只能有一个国资委，金融国资和产业国资在未来的发展也不可能分得开，就像今天建设银行的大股东是国家电网、宝钢、长江电力一样，产业国资和金融国资融合的趋势会越演越烈，试图把国有资产分为金融国资和产业国资是不符合未来发展方向的。”

　　“我不赞成这样的简单划分。”刘纪鹏表示，他坚持主张把金融国资纳入国资法的监管范围，随着社会主义经济体制和市场经济对接之后，金融国资将会成为国资的主要组成部分，“在一部国资法里如果不含金融国资的监管，那是不能称其为国资法的。”财政部财政科学研究所所长、中国财政学会会长兼秘书长贾康则认为，金融国有资产管理体系肯定要管的，但是怎么摆，是技术性的问题，各个部门协调以后再定的，现在过多谈论没意义。