听证！市县重大决策须“合法性审查”

　　“我们在网上看到了，作为县一级政府，我们此前做的一些工作，在这次国务院的决定中都有体现。”辽宁省桓仁满族自治县人民政府法制办公室主任张树伟在接受本报记者采访时表示。

　　张树伟所说的是6月19日新华网全文刊发的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（下文简称“《决定》”）。

　　“听证会座谈会等在国家省一级提得比较多，基层市县立法或决策过程中真正如此操作的还比较少，这次算是一次集中的倡导”。 北京大学法学院教授、知名行政法专家姜明安接受本报采访时认为。有评论则称，该《决定》将推动中国地方层面依法行政的进展。

　　合法性审查

　　“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”《决定》第三章第九条中首次明确了“合法性审查制度”。

　　“政府制定的重大决策行为，因其时间跨度与空间跨度都比较大，会影响到公众的切身利益。因此，无论是从依法行政的逻辑上说，还是法治政府的内在要求上，合法性审查机制的建立都是重要的。”北大法学院院长助理王锡锌教授表示。

　　姜明安指出，公开透明不能仅仅体现在事后，更应该前置到决策前和决策过程中。此次公布《决定》特别指出，“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证”。

　　据张树伟介绍，2003年开始，辽宁省桓仁满族自治县人民政府就决定，凡属县政府的规范性文件必经县法制办进行合法性审查，没有法制办的审查意见，不得上会研究，各位县长不得签发。县直各部门以自己名义制发的规范性文件，必经本部门的法制机构审查，发文后报县政府法制办备案审查。

　　同年5月，桓仁满族自治县政府明确了县法制办主任列席政府常务会议和县长办公会，在会议室设置了法制办主任的固定席位，要求法制办一次不落参加会议。

　　张树伟介绍：几年来，县法制办提出了200多条意见和建议，县政府大都予以采纳。

　　地方改革的同时，国家层面此前也一直也在酝酿着类似的改革。2004年３月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确确立了建设法治政府的目标。其中设定了建立法治政府的六大目标：各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

　　“其中合法行政、合理行政、程序正当与诚实守信这四个要求，都是与合法审查有着直接的关系。” 王锡锌教授表示，“这个规定把现代公共行政的要求与依法行政的要求结合了起来。”

　　而国务院总理温家宝2008年4月在《求是》撰文，曾经也明确提出“要完善决策基本制度。要在坚持重大事项集体决策的基础上，进一步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循”。

　　最新公布的《决定》，内容涵盖了加强市县政府依法行政的诸多领域，如提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力、规范性文件监督管理、强化听证会程序、加强行政监督等方面。

　　目标锁定市县两级

　　根据《决定》，此次依法行政的目标锁定在市县两级。“中国公共行政职能垂直划分在县一级是最重要的；城市则是城市化进程的主要承载者，要直接与市民打交道。”王锡锌如此解释。

　　而县一级政府，在行政学者看来更为重要。“中国最多的行政决策就来自这个层级，有句话‘县政即宪政’。”王锡锌介绍，中国2000多个县，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。

　　姜明安分析称，首先，我国依法行政的主体是市、县，“调研中了解到，行政执法、行政强制、行政收费，百分之七八十都集中在这些地区，将近60%的行政审批也集中在该区域。”

　　一份国务院法制办关于2007年全国行政复议案件统计分析报告还显示，行政复议案件的被申请人，85.77％是县、乡两级政府和市、县级政府部门。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。

　　而乡镇一级被剔出在外，与这个层级在行政系统中所扮演的角色有关。“乡镇一级，在中国五级行政框架下基本上属于派出机构，同时，承担更多的执行任务，而不做决策，所以这次没有涉及到这个层次，也证明中央抓住了问题的关键。”中国人民大学教授毛寿龙表示。

　　“这也是中国改革的一个固有思路，改革从中间层做起。”王锡锌说。

　　从地方实践来看，县一级也的确承担了重任。

　　2006年初，桓仁满族自治县还成立了县政府法律咨询委员会，专门为政府决策提供合法性论证。“对实施企业改制、林权改革、国有资产转让方案等事前都交由县法制办进行合法性审查，未经法制办审查同意的方案，政府一律不予研究。”张树伟表示。

　　此前，在2007年7月23日至24日，全国市县政府依法行政工作会议在济南召开，国务委员兼国务院秘书长华建敏在会上明确表示：“市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否做到依法行政事关重大。”

　　“重大”如何界定

　　“《决定》的出台是非常重要的一个进步。但如何建立合法性审查的机制，是接下来必须要落实的一个重要问题。”王锡锌表示。

　　除此之外，如何界定“重大行政决策”，也是此次改革面临的又一难题。

　　“至于什么是所谓的重大的决策，这个里面可能规定得并不是太清晰。有一些是行政机关约定俗成的，比如说市县长提及的问题，比如说班子成员多数提及的问题，在市长办公会上所讨论的问题，一般都属于重大问题。小事变大事还是需要一定程序的，不是随随便便就可以的。”毛寿龙表示。

　　但他也认为，这是个标准问题，在全国各地的行政单位不能划一。比如说，上马一个重大工程，在东部地区的市县，由于财力雄厚，可能工程造价一个亿都不算什么，也不是什么“重大决策”。而对于中西部地区的一些地方，可能几百万的一个工程就算重大项目了。所以，什么时候启动这个程序，是依照不同的区域不同的情况而定的，也不能定得太死。

　　而据王锡锌介绍，重大标准何在，这是一个涉及到自由裁量权的问题。在裁量权的标准上，地方也在进行尝试，有些地方已经出台了裁量权行使基准，比如说杭州、湖南，作为前者的配套。

　　对于落实中可能出现的难题，《决定》也进行了规定。姜明安称，《决定》末尾几条都是直接关于实施的监督和保障，要求严格执行依法行政考核制度，“对下级政府和政府部门违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究该政府或者政府部门主要负责人的责任”。

　　而市县政府相关作为情况，也被要求向上级报告。《决定》规定：“市县政府要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排”。

　　姜明安指出，总体看，我们需要三方面的措施保证依法行政的实施，其一就是加强法制监督，建议国家尽快修订行政复议法，行政诉讼法，使得对于政府的决策行为、政府制定的红头文件，可以有专门复议和诉讼的渠道。

　　“其次，信访举报申诉等渠道也要进一步畅通，要充分挖掘村委会、居委会等基层社会自治力量，NGO、NPO等社会组织的作用也要进一步发挥”，姜明安坦言，这一点文件中也提到，但在实施中由于相关法规不健全，情况还不理想，这就需要我们进一步健全相关组织法，完善慈善立法等等。

　　再次，姜明安建议，要加强上级政府的领导，除了省级政府外，还要充分发挥市县级政府法制办的作用，“法制办需要武装一大批高素质的法律人才，才能从基础上保证依法治国的实施”。