争取我国经济政策主动权的战略思考

　　■顾建光

　　我国经济高速增长，无论是国内生产总值、财政收入、对外贸易还是外汇储备，各项指标均取得了骄人的成绩。随着我国经济规模日益扩大，全球影响力也日渐扩大。中国作为世界经济大国的形象正在形成。

但也必须看到，在经济实力快速增强的同时，经济运行中出现了不少以前所未碰到过的挑战。经济政策调控的目标正变得日益错综复杂，政策调控难度日益增加。从一定程度上看，一些经济政策在操作上，已经陷入进退维谷的尴尬局面。对此，我们必须从综合战略的层面上予以认真对待，使我国经济政策从根本上摆脱被动受制的格局。不然，将会严重影响未来经济的健康发展。

　　当前经济运行面临的难题与被动之处

　　从当前经济形势看，抑制通货膨胀的蔓延应该是当务之急。数据表明我国物价自去年上半年以来开始逐月上涨，已经呈现出趋势性上涨。我国政府已经明确，２００８年经济工作的重点是治理物价上涨，防止物价上涨转变为全面通胀的趋势。此次物价上涨具有所谓输入型物价上涨的特征，国内物价的上涨主要是由国际市场能源（石油、煤炭）、资源（如铁矿和其他金属矿产）和粮食（主要有玉米饲料、大豆、食用油、大米等）的巨幅上涨推动。从这个意义上讲，物价上涨又有着所谓成本推动的特征。国际大宗商品价格的上涨，除了国际市场供求关系变化因素以外，主要是由于国际性的通货膨胀，即所谓国际性的流动性过剩所造成的。从根源上说，是因美元过度发行所造成。对于这样的物价上涨，不能采取以往治理通货膨胀的方法来解决。因为这已不再仅仅是国内价格的问题。对于这类价格上涨的治理，不仅涉及对部分价格的管制问题，还涉及综合货币政策运用的问题。从更深层次上说，还牵涉到我国的经济结构以及对外经济政策的问题。但是，由于在这方面，经济政策缺乏超前性、针对性和综合性的考虑，使我们在当前的物价上涨形势中陷于被动局面。

　　我国长期以来一直处于外汇短缺的状态。因此，支持出口创汇成了我国经济政策压倒一切的重心。但是，自本世纪以来我国外汇储备呈现快速增长态势。外汇储备２００１年为２１２２亿美元，２００６年为１０６６０亿美元，每年增长２０００多亿美元。２００７年外汇储备结余更是达到１５３００亿美元，比２００６年整整增长了４６４０亿美元。从２００８年以来的最新数据看，外汇储备继续呈快速增加的势头。外汇储备增长已经越来越超出经济政策预期。并且可以明显看出，在不断增加的外汇储备中，投机性资金比例呈现上升趋势。涌入的投机性资金主要出于博弈未来人民币升值的动机。由于多年来在汇率政策上观念的保守性以及由此而来的操作上的滞后性，已经造成了目前经济政策的被动局面，并给中国经济造成消极后果。

　　为了维持人民币不升值，形成大量外汇占款，被动投放货币，引发国内资产价格的大幅上涨，加大了宏观调控的难度。积累起来的巨大外汇储备面临着因人民币升值和美元不停贬值带来的庞大资产损失。但是，对于一个正在崛起的经济大国来说，更大的损失在于这影响了经济政策的主动性。如当前的汇率政策、利率政策都面临进退维谷的尴尬局面。

　　必须力争经济政策的主动权

　　我国上世纪９０年代以来明确采取市场经济模式。市场经济体制要求在资源配置方面充分发挥市场机制作用。但是，目前即便传统上主张放任主义自由市场经济的西方各国也已经达成这样的共识，即有必要对市场失灵现象进行经济政策干预。不过，关于市场可以在资源配置领域自发地起到效率以及平衡的作用，似乎仍然是一种神圣的教条。因此，经济政策的干预行为不应该是主动采取的，而应该是针对市场失灵做出的被动回应。长期以来，我国的经济政策也是遵循这样一种反应模式。但是，现在我们已经看到，这种被动的反应模式，由于扮演事后诸葛亮的角色，在各国都已经造成了严重的经济后果。经济政策反应滞后所造成的负面效果和被动局面，这几年也已经在我国经济的一些方面表现出来。所以，我们认为，当前要务是需要转变这样一种经济政策理念，以获得我国经济发展的主动权。

　　相对于改革开放初期，我国经济无论是总量还是综合实力都已是今非昔比。与此同时，我国的经济系统也变得十分复杂。比方说，我国自上世纪９０年代中期以来，经济发生着剧烈的金融化、虚拟化过程。Ｍ２占ＧＤＰ的比例急剧攀升，甚至超过了一些发达国家的水平。在这样一种新的经济环境下，原有的经济政策模式、思路和方法可能就不再很见效了。比方说，与过去相比，我国利率政策的敏感性及其效果就已经发生了质的变化。针对日益复杂的经济系统和经济结构，我们的经济政策也需要有很强的敏感度和适当的超前性。就拿当前的物价上涨趋势来说，越是尽早加以抑制，其效果就将越好。政策反应迟钝，一旦导致价格上涨呈现蔓延趋势，很可能会造成失控的局面。其实，诸如前几年房价和股价这类资产价格的非理性上涨，就已经蕴含着以后物价上涨的先导因素。因为这些都是由货币供给过大推动的。只是由于经济的金融化和虚拟化，货币供应过大效果不再像以往那样立刻在消费物价方面表现出来，而是先出现资产领域的价格上涨。从这层意义上说，我们的经济政策一开始就不仅应该对已经上涨的资产价格加以抑制，而且对将会到来的消费品价格的上涨趋势在政策调控方面打一定的提前量。

　　自改革开放以来，我国经济经历了一个从封闭转向开放的过程。当前我国经济的对外依赖度已经高达近７０％。这一比例在国际上可以说是名列前茅的。参与经济全球化的过程为我国经济带来了无穷的活力和快速增长，由此，也使我国经济开始受制于全球经济的影响，越来越多地出现不确定性。很多人认为参与经济全球化和加入世界贸易组织可以自然地带来中国经济的不断繁荣和增长，在这方面经济政策应该尽量少干预。然而，现实告诉我们，世界并不是平的，市场也不是没有风浪的。全球经济呈现波动和不确定的局面，其深层的动力不仅有市场的供求变化，更有不同国家、集团、公司等等利益群体的博弈行为，国内经济已经不可能置身于所有这些变动影响之外。如何使我国经济呈健康走势，如何把握我国经济当前利益和长远利益的实现，应该是我国经济政策的动态目标。也就是说，这种经济政策目标不仅是对当下的回应，更应该体现长远的超前布局。

　　摆脱政策被动局面的战略思考

　　由于各国的经济政策都不可避免地受到内外诸多环境因素的制约，要取得经济政策的主动性，并非一厢情愿的事情。为取得经济政策的主动性，需要更多在经济格局上的超前布局，需要有对于国内外经济变化的深入洞察和客观的动态趋势判断作为前提。从战略角度看，迫切需要取得以下几方面的主动权。

　　首先，需要取得在能源和资源供给方面的主动权。

　　由于我国外向型的经济结构，以及经济发展正处于工业化的中后期阶段，能源和资源消耗量十分巨大，并且有加快增长的趋势。去年我国的石油消耗量超过３．５亿吨，其中接近一半依靠进口；钢铁产能近５亿吨，其中约６０％的铁矿石依赖进口。如果将这样的需求长期建立在海外供给的基础上，出现受制于人的局面将是不可避免的，甚至可能出现较大的风险。为了扭转当前被动的格局，需要有综合的经济政策战略布局。通过人民币的适当升值，的确可以降低我国进口能源和资源的价格，但是这不能起到根本性的作用。要从根本上扭转被动局面，需要从以下一些方面着手进行战略布局，降低对外部能源和资源的依赖程度。

　　一是从产业政策的角度看，必须抑制高能耗和高资源消耗行业的增长，尤其是从现在起必须重点抑制这方面外资的引入；二是必须用相关产业政策引导企业，采取技术进步和科学管理方法来普遍降低现有企业的单位能耗和资源消耗比例；三是可以依托我国具有一定能源和资源自给回旋余地的优势（相对于东亚和一些东南亚国家来说），充分做好现有的资源和能源勘探开发工作，积极开展可替代能源的开发（如煤炭液化的项目）；四是利用我国目前拥有巨额外汇储备的优势，拓展海外资源类项目的投资，以获得多元的能源与资源渠道和来源地。五是例如从国内钢铁企业布局方面看，可以适当考虑将企业分布到内地拥有铁矿资源的区域。尽管我国的铁矿资源质量不很理想，但是，这样的布局有利于我国应对国际上铁矿价格的上涨。一旦这些政策布局到位，我国就具有了在资源和能源供给方面的主动权，由此也会增大我国在国际能源和资源市场定价的话语权。

　　从粮食供应方面看，像中国这样一个拥有１３亿人口的大国，如果把粮食需求的满足主要建立在海外市场供给的基础上，将具有极大风险。关于这一点，最近国际粮价的大幅上涨足以给我们以教训。我国政府在多年以前就坚持１８亿亩耕地红线的政策是具有远见的。我们并不排除在适当的情况下，在粮食供给及其他资源供给方面通过国际市场调节余缺。但是，由于有了本国粮食供给的基本保障，自然也有了粮食供给方面的政策主动权，在通过国际市场获取利益方面可以游刃有余。

　　其次，需要取得制造业领域发展的政策主动权。

　　现代经济不是单个经济细胞的简单组合，而是相互联系、依存组成的体系。大的经济体具有规模经济的效应，一些小的经济体不得不依附于强大的经济体。中国这样庞大的经济体不可能依附于其他的经济体。中国要成为世界强大的经济体更必须形成相对独立的经济体系。依托自己强大、独立的经历体系，中国才能真正拥有相对独立的经济政策主导权。目前我国的制造业呈现出一种二元结构。一是具有资源垄断特征的，以大型国有企业为主体的，具有相对自主性的工业体系。另一种则是以沿海外企和私企为主体的严重依附外部经济体系的加工工业体系。从经济总量上看，后者还占更大的比重。这就可以说明为什么我国的产业政策和相关经济政策缺乏自主性。因此，我们需要对这种过度依赖外部经济体系的格局加以适当调整，逐步将更多沿海加工业纳入我国自主的工业制造业体系。

　　再次，更重要的是必须尽快取得在金融货币领域的政策主动性。

　　相对于制造业和其他服务业来说，我国的金融行业对外开放十分谨慎，至今，在银行业和证券行业的对外开放程度并不高。但是由于制造业领域的对外依存度很大，总量经济对外依赖度也很大（包括能源、资源的严重对外依赖，以及市场的严重对外依赖），尤其是房地产行业的外资参与程度很高，外资实际上对于我国金融领域的影响力已经不可低估。再加上，我国在汇率形成机制方面长期以来依附美元操作，货币政策实际上已经没有很大的自主操作空间。因此，如何改变长期以来在货币金融政策方面的惯性思维，力争货币政策的主动性，已经成为取得我国经济主动权的当务之急。

　　从汇率政策看，没有必要顺从美国政府的要求对人民币加速升值，尤其不可采取所谓一步到位做法。如果这样做，无论对于我国出口企业还是国内其他经济领域都将产生灾难性的后果。目前可以继续采取人民币缓慢、稳步升值的办法，在升值到一定位置，即外部资金的流入减缓以后，可以停止升值，观察之后再作相应决策。有人说，针对我国目前物价上涨的趋势，可以加速人民币升值，以遏制物价上涨向全面通胀转化的趋势。其实，人民币的加速升值并不能对国内的物价上涨起到太大的作用。由于国际流动性严重过剩，以及国际炒家在国际能源和资源市场上的炒作行为，人民币升值所能带来的在进口价格上的抵消作用是十分有限的。当然，人民币的稳步升值可以起到逐步扭转巨大贸易顺差带来的外汇储备增长过快的失控局面。相反，为了遏制物价快速上涨蔓延成为全面通胀的势头，完全有必要发挥利率杠杆的橇动作用。不一定马上采取大幅度加息的做法，至少可以做小幅加息的操作，这可以对通胀趋势起到震慑作用。

　　关于人们讲到利率杠杆对于经济可能产生的负面效应，一是认为加息可能引发更多热钱涌入国内，会加大人民币升值的压力；二是对国内的资产市场可能带来负面作用。就第一点来说，当前国际投机性资金的流入并不是冲着几十个基点的加息收益而来，加息对于人民币升值并不具有敏感性。对加息具有敏感性的倒是国内的资产市场，包括房地产市场和证券市场。但是，轻微的加息对于资产市场来说也不会产生重大影响。如果因此而使房产市场有小幅理性的回落（影响股票市场走势的因素是多方面的，可以采取的对冲性的经济政策是很多的），应该恰恰是当前政策调控的目标所在，也是管理层所愿意看到的。

　　继续采取提高银行法定准备金的办法，以及采取大量发行银行票据的办法来对冲外汇占款的货币政策，恐怕可用政策空间已经极为有限了。实践证明，这样做的效果并不明显。因为，相对于国际上巨大的流动性以及投机性资金的流入来说，通过上述办法可以对冲的比例是十分有限的，并且呈现边际递减的趋势。而且，这样做付出的代价也是巨大的。无论采取提高法定存款准备金率或者加大公开市场操作力度（该政策可发挥作用空间也已经几近极限）的办法，都需要付出巨大的成本代价。

　　目前可以采取的具有较为强烈效果的政策手段还是提升银行利率，因为这可以起到全面收缩流动性的作用。这也可以遏制资产价格过度膨胀的趋势，从而起到减缓国际投机资金流入动力的效果。因为，从近年来的情况看，国际投机性资金流入的动力，一是炒人民币的升值，二就是炒国内资产价格非理性上涨。在当前形势下，不采取政策吸引资金回流银行，提高银行储蓄，将很难控制国内流动性过度膨胀的趋势，从而很难遏制物价上涨向全面通胀蔓延的趋势。另外，我们在做采取经济政策的考虑时，恐怕不仅需要考虑效率的层面，还需考虑公平性的层面。因为让储户在银行的存款因通胀而大幅折损的政策也是不可取的。当然，从根本上说，要取得货币政策的主动权，还有赖于其他经济领域政策主动权的逐步加强，而这恐怕还需要较为长期的不懈努力。

　　（作者为上海交通大学公共政策研究所所长）