周民良：灾区重建规划应以人为本

　　目前，地震灾区的重建规划正在紧锣密鼓地进行。这次灾区建设规划不同于以往的地方在于：以往的城乡规划是在人口规模和经济规模做大基础上的再规划，而此次规划着眼于发展的重建；以往的规划多是在既有规划到期或者不能满足要求后的再规划，而此次规划是在突发灾难后的重新规划；以往的规划强调在旧有规划的基础上再延伸、再修编，而此次规划可以重起炉灶与重新安排。

　　重建规划中最应该避免的就是重蹈以前城乡规划模式的覆辙，而以往规划最典型的缺陷就是见物不见人，缺乏对人的规划。重建规划毕竟是为了容纳人，缺乏对灾民因素考虑的规划可能缺乏可行性。但不知道目前进行的灾区重建规划是否考虑过以下因素：灾民是否愿意回去？回去以后的城镇能否有足够的承载力？在设施重建的基础上能否实现经济重建？上述几个挥之不去的问题，也一定困扰着许多专业人士。

　　首先遇到的问题是，许多灾民可能不愿意回去。地质学家提供的知识是，现在的灾区就在地震带上，而目前这一地震带处于活跃阶段。地震活动是由地质板块从地下发起的，以人们现有的知识还无从预测和把握，因而也难于防范。事实上，历史上这一地质断层带就发生过多次高能量级的地震灾害，只因烈度略低、信息传播不畅和人口稀少而没有引起重视。不仅如此，灾区还存在着滑坡、泥石流、崩塌、堰塞湖等多重灾害，也都是现实发展中难以防范的隐患。在群山环抱的自然环境约束下，即使发生其他次生灾害，人员撤离都还存在一定的困难。除此而外，由于地震带来的恐惧、忧虑和触景生情的感伤，也会对灾民造成一定的心理影响。因而，在灾区规划中，如果没有对灾民返乡愿望的调查，做出原地重建的规划应该是成问题的。

　　接着的问题是，灾区很可能没有足够的承载力。此次地震灾害，大量耕地毁于一旦，灾区的生活基础已经被毁坏，环境承载能力大幅度下降。在这样的区域重新安置人口，首先面临的问题是，大量的人口将以什么来维持生计？在灾害发生后，原来的耕地、基础设施、工矿业设施、社会网络等都受到极大破坏，很难在短时期内恢复，而且恢复的成本会相当高昂。比如，由于山脉解体，被摧毁的耕地难以在短时期恢复到震前的状态，强行恢复还会导致次生性地质灾害和水土流失。但是，如果没有足够的资源做支撑，重建只是为了让灾民在空间上回到起点，那么，灾民会因为缺乏可持续性的生活来源而陷入困境。

　　再者，灾民返回可能会成为贫民。目前的主灾区集中在山区，在地震灾害前经济发展水平就比较落后，在地震灾害后，许多家庭的住房、土地、财产都同时消失。尽管有政府支持，但是灾民的家庭经济恢复到震前的水平至少也需要花费数年，与全国的经济差距只会越来越大。２００７年，全国农民人均纯收入为４１４０元，四川省农民人均纯收入只有３５４７元，低于全国平均水平。而阿坝藏族自治州农民人均纯收入只有２４０６元，相当于全国平均水平的５８％，相当于四川省平均水平的６８％，是四川也是全国的贫困地区。假如灾区重建只是为了恢复震前的旧貌，将灾民回迁到原地，将会使灾民在空间上返乡的同时，也可能返回到比以前经济状态更差的贫困状态。

　　灾区重建规划不应只是防灾性规划，而应是兼具防灾和建设功能的规划。规划不只是为灾民提供生活的居所，还应该尽可能为灾民提供更大的发展空间。因而，灾区重建不应只简化为物的恢复，而应以人的发展为核心，重建规划首先应该是关于人的规划。从这个角度理解，灾区重建一开始就不仅仅是规划工作者的任务，而且应该为社会科学工作者留有相应位置。眼下，灾区急需解决的困难来自两方面：一方面，各方正在紧张地进行规划，建设工作将在更迟一段时间展开，灾区规划与建设不能马上解决灾民居住与工作的现实要求。按照相关部门提出的方案，灾区重建需要三年完成，灾民主要以回迁的方式安置。另一方面，大量灾民还集中在大中城市区域，以简易住所遮风挡雨，并需要社会提供持续的援助。如果大量灾民不断地大规模集聚在城市周围，将易于引发新的社会问题。实际上，从最终安置的角度考虑，也需要首先对灾民进行调查，看有多少人、多少家庭愿意被回迁安置。脱离实际需求的规划不仅无益反而有害。可以借鉴的是，在西方许多发达国家，对于就业困难、收入较低的区域，政府通常都以相对优惠的支持条件鼓励民众迁移。在发生如此严重的地质灾难的地区，本来的生存环境就极度恶劣，如果不以生态移民的办法解决人的去向问题，而只是对灾区进行高防震标准重建和人口的“回填”，最终的效果可能事倍功半：既花费了大量的援助投资，人的发展问题又没有得到解决。

　　向异地移民和对灾民实行异地安置应被视为重建规划的组成部分。除了在平原地区的灾民可以以原地重建方式回归外，山区重建的相当一部分努力，需要与异地安置联系在一起加以考虑。对于不愿回迁到山区的灾民，无论从长期还是从短期来看，都需要对其进行异地安置，并在安置过程中实现其经济自给能力的恢复和提高。另一方面，在山区生态空间被地震破坏以后，原地重建肯定不能容纳过多的人口，异地安置有充足的理由。异地安置涉及以下几个方面的问题：灾民能否有一个安定的居所；能否有一份稳定且能够自给自足的职业；下一代能否得到更好的教育；能否有更好的生存与发展空间；经济状况能否得到改善。根据这一思路，在异地安置的开拓上，有许多方案可以选择：一是向国外劳务输出。在地震灾害和救灾发生后，许多国家对于汶川地震的灾情与灾民状况有较多了解。如果地震受灾省市能够通过媒体向世界传导灾民向国外劳务输出的信息，一定会得到国际社会的积极回应。二是向沿海地区迁移。近日，温州的企业已经提出，可以为灾区提供６０００个劳动就业岗位，这是一种非常积极、值得肯定的信号。最近，国家已经明确提出一省帮一县的政策。如果能够将帮助的措施具体化到接收移民和安置就业方面，最终效果可能更为理想。三是向耕地撂荒集中的区域迁移。四是向成渝地区之间的许多城镇迁移。发达区域的生产与生活条件都远远强于灾区。如果能够在其他地区政府的协助下，利用一部分援助资金作为购置经济适用房的首付资金，并为灾民提供就业机会，国家在政策上采取一定的激励措施，灾民便可以长期在新区域安置下来，并且一劳永逸地解决自我发展问题。

　　如果能够将人口适度分散，不仅可以解除社会隐忧，灾区重建的规模也可以大大缩小，并且更可能与行政区划的调整结合起来进行。从国家的角度考虑，山区对人口的承受能力有限，无论是从可持续发展角度还是从安全角度看，都有必要将人口由山区向平原地区集中；另一方面，灾区地方政府提供公共服务职能的有限性，决定了进行行政区划调整的必要性。灾区不仅是贫困地区，还是财政供养负担沉重的地区。２００７年全州人口只有８７．４万人，大体约为四川省的１％。２００７年，阿坝藏族自治州地区生产总值只有１０５．１亿元，而四川省全省的生产总值达１０５０５亿元，阿坝藏族自治州也只占１％。但是，阿坝藏族自治州共有１３个县，四川省有１８１个县级行政单位，阿坝藏族自治州占四川省县级行政单位数的７％以上。按照总人口与县级机构数对比，阿坝藏族自治州平均每个县的人口只有不到７万人。但是，即便是人口再少的县，都要维持一定规模的行政管理体系。问题是，这样的体制下，既存在着贫困程度深、地方财力不足、地方政府提供公共服务的能力有限的问题，也存在着地方财政供养人口过多、管理成本过高的问题。尽管当地经济状况捉襟见肘，但自下而上对应设置的行政机构与事业单位并不因为人口不多而缩减。如果能够结合灾区的重建，进行行政区划的必要调整，在县、乡、镇的不同层次上进行必要的合并，便可以减少财政负担，节约行政管理成本，在提高重建质量的同时为灾区的可持续性发展创造更有利的条件。因而，在重建过程中，应根据灾区的自然、经济与社会状况，划分出诸如断层带等不适合于人类居住的区域、不适宜于人类生存的区域、适宜于人类生存但是缺乏发展空间的区域，在此基础上考虑剩余地区的人口承载量。在原有一部分户籍人口已经转移到大中城市和沿海地区、一部分受灾人口迁移和自然减员后，重建的规模和人口回迁的规模都可相应缩小，进行行政区划的必要调整顺理成章。可以在当地范围内，将受灾的山区县与临近的平原县进行合并整合，将县、镇的设置重心由山区向平原地区移动，便可以在解决防灾问题的基础上，更好地解决发展问题。

　　亡羊补牢，犹未为晚。鉴于地震的强烈破坏性与我国地质结构的复杂性，国家有必要重视地震预报与地震灾害的预防工作。地质科学工作者应通过科学研究，对我国各地存在风险的地震断裂带加以标识，以便国民经济与社会发展的重大建设项目避开这些“雷区”。同时，对已在断裂带的各类建筑进行提高抗震等级的加固处理，并提高相关区域居民在特殊环境下的防范与保护意识。（作者单位：中国社科院工经所）（中国经济新闻网-中国经济时报）