《瞭望》文章：东部用地“紧中有松”

　　如果仅简单地核算项目需求和供地指标，那么供地缺口确实很大；但若考虑到项目优化审批，则又不紧张

　　“常州今天正在开一个重点项目座谈会，但只有副市长副区长参加，市长区长都在参加这个研讨会”，在常州召开的江苏省第十三期国土资源管理专题研讨班上，常州市市长王伟成这样告诉本刊记者。

　　四年前，常州曾以“铁本”违规违法用地事件轰动全国，今天以国土资源管理研讨的名义，聚集了江苏省13个省辖市分管国土资源工作的副市长和76名县（市、区）政府“一把手”。

　　而江苏只是全国情况的一个缩影，始于2007年底为期一年的国土资源法律知识宣传教育培训活动，目前正在全国的县（市）、乡（镇）、村级干部中展开，决策者希望通过此次培训，使坚守18亿亩耕地红线和合理开发利用矿产资源成为广大基层干部群众的自觉行动。

　　截至2007年10月31日，全国耕地面积18.260亿亩，距离18亿亩红线近在咫尺，而在经济快速发展的江苏，保护耕地与保障发展的用地矛盾尤其尖锐。

　　建设用地“既紧张又不紧张”

　　“常州市2008年的建设用地指标是6800亩，但仅下辖的武进区的用地需求就为16800亩”，常州市长王伟成在培训间隙，对记者表示，“这6800亩将主要用于全市拆迁安置房，道路、医院、学校等社会公共事业的建设，各个市区县的项目用地，就不要在这上面动脑筋了。”

　　但即便是这样，王伟成表示，目前常州的用地情况其实是“既紧张又不紧张”：如果仅简单地核算项目需求和供地指标，那么供地缺口确实很大；但若考虑到项目优化审批，则又不紧张，“到现在为止，有多少个超亿元的项目是因为土地而耽误了？从常州市目前的用地情况来看，一些项目的投资强度连每亩100万元人民币都达不到”，而按照江苏省对省级以上开发区的投资强度要求，每亩地的投资强度应该达到250万元人民币。

　　“紧张而又不紧张”的用地状况，不仅仅是常州。

　　目前，江苏省正处于人均GDP向5000美元攀升的关键时期，总体上进入了工业化、城市化、国际化加速提升的重要阶段。从单位GDP土地利用弹性指标看，1996～2006年间，江苏省地区生产总值每增加1亿元，建设用地相应增加274.5亩，耕地减少280.5亩。

　　但从规划指标上看，根据国家批准的《江苏省土地利用总体规划（1997～2010）》，苏南地区规划建设占用耕地指标已经全部用完，苏中接近用完，只有苏北部分地区略有剩余；再看计划指标，“十一五”期间江苏省每年新增建设用地需30多万亩，而国家每年能够给予的农用地转用计划指标约20万亩。

　　出席培训活动的江苏省分管国土工作的李小敏副省长介绍，“江苏部分县（市）反映，每年省里下达的用地计划与实际需求供需比仅为1:10。”

　　“但同时，在指标如此匮乏的情况下，各地普遍存在着资源使用效率低、集约化利用程度不高的现象”，李小敏将之归纳为四个突出表现：

　　在城镇，城镇规划盲目扩张，建设贪大求洋，不切实际地建设宽马路、大广场、花园式工厂；在开发区，总体的开发投入强度和产出效益不高。根据省国土资源厅对全省100家开发区集约用地评价结果，有60家没有达到土地节约集约利用标准，其中28家处于较差和差等级；在农村，农村居民点用地1399.65万亩，农村人均居民点用地为184.29平方米，超出了人均150平方米的国家相关标准，更大大高于人均120平方米的省定标准；与上海、浙江、广东等省份相比，江苏省建设用地非农产出仍较为粗放：2006年江苏省建设用地非农产出为每公顷107.54万元，是广东省的76.5%、浙江省的70.7%。

　　从全国来看，土地节约集约利用的潜力也待挖掘。以2007年度为例，在守住18亿亩耕地红线的高压下，耕地面积比上年只净减少了61.0万亩，而之前则动辄净减少上千万亩。这与国务院暂停安排退耕还林、调整农产品结构及减少灾毁耕地数量有关，也离不开对集约用地的严格执行。据国土资源部提供的数据，2007年全国新增建设用地面积被严格控制在了年度用地计划指标580万亩的范围之内，而且存量土地的使用占了建设用地供应总量近一半，达到47%。

　　成本太高阻碍城乡用地挂钩

　　人多地少、后备耕地资源紧缺，是中国土地资源的基本国情，而江苏尤甚。

　　至2007年底，江苏全省实有耕地面积7146万亩，人均耕地仅0.94亩。全省基本农田保护区面积6606万亩，实际保护率高达92.4%，这就意味着一旦建设项目需要用地，就很有可能涉及占用基本农田。

　　而从耕地资源潜力来看，江苏省内特别是苏南地区较易开发为耕地的未利用地和工矿废弃地等后备资源大都已经开发复垦。全省耕地后备潜力主要集中在农村居民点整理、沿海滩涂开发和农地整理上，但这些地方的土地开发成本高、开垦利用难度大、补充耕地质量差。“先易后难之后，如今只剩下"硬骨头”了，”江苏国土资源厅厅长夏鸣表示。

　　履任国土厅长新职两个月的夏鸣，没有想到这个岗位如此繁忙，到任第一个月，几乎无法正常地上下班，开会、跟随领导到各地考察、学习，让他这位无论地方工作还是省厅工作都经验丰富的“老同志”有些无法适应，“可见当前的用地矛盾有多突出。”

　　“江苏一个镇有5万～10万人，但分布比较分散”，夏鸣介绍，“对快速城市化的江苏来说，村镇只有集中才能形成市场，才能带来服务业的发展，同时也促进了土地的集约利用。”

　　据在江苏乃至全国较早推行农民公寓房的无锡国家高新技术产业开发区（简称新区）国土资源局局长戴岳明介绍，2006年，新区规定小高层的比例不能低于60%。通过农民居民点集中而集约出来的土地成为补充耕地的重要来源之一，也成为解决无锡建设用地指标紧张的重要渠道之一。

　　“但目前面临着成本太高的难题”，无锡市国土资源局局长吴伟坤介绍，“不能解决成本问题，挂钩就成了一句空话。”按照无锡的经济发展水平，据他们测算，建设农民公寓房的成本加上解决农民的社保问题，在无锡远郊，挂钩也就是增加一亩建设用地指标的成本是30万元，近郊达到40万元，“如果不是逼到一定份上，是不会使用这一政策的，”吴伟坤表示。近年来，江苏省下达给无锡每年的用地指标是9000亩，实际的需求是6万亩，仅下辖的江阴一个市的需求就达到3万亩，而无锡有9个市县区。“所以必须创新机制，通过土地政策、财政政策、社保政策等的创新，消化这不菲的成本”，即使身处在富裕的苏南地区，吴伟坤也有些无奈。他建议，可以实行在省内跨市挂钩，比如，无锡的用地指标可以通过减少苏北一些市县的农村建设用地指标来实现，这样挂钩的成本会大大降低，而且会带动当地农民经济的发展。

　　从全国的情况来看，根据第二次全国农业普查对2.26亿户农村住户的计算，全国农村住户户均村庄面积为1.1亩。一些村庄用地闲置、不集约状况严重，在用地矛盾日益加重局面下，土地专家建议，“有关政府部门应该积极引导合理集约利用这部分土地。”

　　以“集约”助推东部产业升级

　　土地资源稀缺，同时目前补充耕地的成本高，如何在有限的土地上确保更大的产出，成为先发展一步的以江苏为代表的省市面临的问题。

　　“铁本事件，促使常州思考科学的发展道路”，王伟成在接受本刊记者采访时表示，“在土地资源越来越少，矛盾越来越突出的情况下，常州贯彻能不用就不用、必须用要高效用的原则，力争在有限的土地上，提高土地利用的强度，否则皮之不存，毛将焉附？”

　　据了解，在产业的选择上，常州立足低污染的高新技术产业，如其下辖的武进区将动漫产业作为下一步发展的重要产业之一。

　　实际上，产业的结构调整、升级换代与集约用地具有相互促进的作用。人均耕地不满4分的全国百强县第三名江阴市，自2007年开始通过压缩制造业规模实现集约用地。市长王锡南接受采访时表示，目前江阴已不再引进钢铁、纺织、化工等项目，2004年以来关停了480家“五小”企业，同时引进高科技产业、大力发展服务业、扶持总部经济。并从2006年开始对两年以下的闲置土地征收占用费，两年没有开发的强制收回。为促进工业向集中区集中，江阴对投资3000万元以下的项目不再单独供地。

　　在对集约用地探索研究起步较早的昆山市，在早期按照“以产业规划为导向提高土地利用集聚度，以投资强度为尺度提高土地利用集约度，以开发时序为标准提高土地利用有效度”的基础上，近来又增加了配套用地要有限度、地上建筑物有高度、产业转移有梯度、盘活存量有力度等要求，用一共8个“度”来提高土地资源的利用效率和产出效益。

　　据昆山市国土资源局副局长徐锁发介绍，通过提高土地集约利用程度，有力地推动了昆山产业结构的调整。“2004年，昆山经济开发区花了2亿元收购26家低水平的劳动密集型制造企业，主动将这些企业请出去，取而代之的是，请进研发机构，结果原来26家工厂一年的产出是3亿多元，而新引进企业的产出可能是30亿元都不止”。

　　除了投资强度，饱受太湖蓝藻之苦的无锡，将环境保护摆在头等重要的位置。谈及新引进的项目，新区国土资源局戴局长强调，有时投入产出的要求也不是万能的。他以无锡软件产业园为例，注册资本2.5亿元人民币，占地600亩，投资强度每亩不足50万元，但创新园区不是资金密集型的，主要的投入是人才，片面的投资强度指标并不适用，据介绍，目前园区已经进驻20余家软件企业，其产出效益将逐渐显现。

　　记者在采访中感受到，对江苏各市县来说，不发展、慢发展都不行。“长期存在的建设用地供应与需求矛盾，长期存在的保护资源和保障发展的压力”，这是在整个培训会上，李小敏副省长反复强调的一句话，也是中国经济发展面临的国情。(文/《?望》新闻周刊记者唐敏) (来源：《?望》新闻周刊)