国地税分合争议

　　国地税分合争议

　　本报记者 孙雷

　　今年上半年财税数据亮丽出炉。2008年半年的财税收入相当于1994年分税制改革那一年财政全年收入的10倍。数据的背后，除了经济增长这个强劲因素之外，来自财税系统的说法是，25%来自税务机构的制度贡献。

国税地税两套税务机构并行，即是此制度保障。“目前国税、地税的走势再次成为人们讨论的现实问题。

　　分家

　　28年前(1981年)，老梅税专毕业后进入到湖北省黄梅县税务系统工作，是税务系统地地道道的“老人”。那时候，他还年轻，大家都叫他“小梅”。

　　他刚参加工作那会儿，各级财政和税务还都是一个单位，从省里到市、县，包括基层税务部门，财政和税务都在一起办公，是一套班子，两块牌子，税务归属财政口管辖。

　　1983年底的时候，财政和税务分家了，两套班子分别负责财政和税务，按照当时规定，税务局要比同级财政部门低半级。此后十年，这一安排逐步稳定下来。老梅因为之前一直做税务，于是顺理成章地被分到了税务局。

　　时间来到1994年，老梅平静的生活忽然被打破了。“我们最早是年初从报纸上看到税务局要分家的消息的。”提起这次分家，老梅至今记忆犹新。

　　一场史上最大的财税体制改革已经启动，当时实行的地方财政包干制，将被“分税制”财政体制替代，中央地方“行政性分权”就此迈向“经济性分权”体制改革大道。

　　新的财税体制需要有相应的机构来执行，中国的税收管理体制的改革也得以同步推进。国地税的分家，正是这幕改革中的制度设计成败关键之一。

　　1993年4月19日，国务院机构改革，将国家税务局更名为国家税务总局，并升格为国务院直属机构(此前是由财政部归口管理)。12月20日，国务院发出通知，将国家税务总局的机构规格由副部级调整为正部级。

　　“14年啦，分家那年我刚好30岁，一切就像发生在昨天。”老梅轻轻地说，语气平静。

　　2008年的春天，国务院机构改革“大部委制”的实践，又重新勾起了国税地税从分家到合并的话题。来自广东的全国人大代表为此带去了合并建议。

　　本报记者获悉，财政部财政科学研究所、发改委宏观研究院等智囊机构，目前已经承接一项名为推进“政府间财政关系”大课题的研究。

　　财政部财政科学研究所所长贾康说，从中长期目标看，财政体制改革非常重要的内容便是，需对当前整个分税制财政体制进行系统化的调整与规范，逐步划清政府事权，减少财政层级，完善地方税体系，改进转移支付制度安排，并推动配套改革。这其中，便包括了对税收征管体制的改革、完善。

　　上篇

　　困局1993，中央财政的尴尬，切实保障中央财政收入的稳定增长和宏观调控能力的增强，成为“国地税分家”最直接的初衷；背水一战，体现在税收管理体制上，不仅仅是1994年的国地税分家，而且还突出强化了对国税系统人权、事权、财权的全面掌控，“一竿子插到底”。

　　1993：中央财政的尴尬

　　1994年之前，中国政府从上到下只有一套税务机构。中央税收主要靠地方税务局征收。1993年10月17日，国家体改委宏观司提交给国务院一份“关于财税体制改革方案的补充意见和加强操作方案准备工作”的建议报告。

　　报告中明确提出，“(此番财税体制改革)通过设立中央和地方两套税务机构，中央和地方政府各自保持稳定的税基，防止互相交叉和侵蚀，改变中央向地方要钱的被动局面。”

　　之前的“大连会议”文件中也提出，有必要设立中央、地方两套征管机构，必须改变中央收入一定程度上依靠地方税务局的局面。

　　这道出了中国财政当时的真相：1993年，财税体制改革前夕，中国中央政府的财政，正陷入极其艰难的窘境。

　　数据显示，中央财政收入占全国财政收入的比重，已由1984年的40.5％一路下滑至1993年的22.0％，中央财政的收支甚至必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

　　一个例子是，由于收入严重不足，从1980年代末到1990年代初，中央财政曾两次向地方财政“借钱”，而且借而不还。1980年代中期“能源交通基金”，1989年的“预算调节基金”，都是为了维持中央财政正常运转而采取的非常措施。

　　“这种情况在世界各国极其罕见，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。”财政部财政科学研究所所长贾康教授对本报记者分析道。

　　1993年7月23日，时任国务院副总理朱镕基来到全国财政、税务工作会议现场，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。”

　　“一竿子插到底”

　　“中央、地方面临持续博弈，在信息不对称情况下，如果不能有直属机构来切实保障中央税收的有效实现，分税制改革就可能面临失败的结局。”黑龙江省国税局一位曾亲历过当年改革的人士对记者说。

　　在财政包干体制下，在地方增加的收入中，地方财政留得多，中央财政分得少，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降。实行财政包干体制的头两年，1988、1989年，地方组织的财政收入比上年增加的部分，中央财政只分得不到5%，而地方财政却分到90%以上。

　　当时的国家体改委宏观司十分忧虑于税制的积弊，“漏洞百出，不少地方政府有减免税收、逃避上解的积极性，而没有增收的积极性，逃税漏税范围广，数额巨大”。

　　背水一战。体现在税收管理体制上，就不仅仅是1994年的国地税分家，而且还突出强化了对国税系统人权、事权、财权的全面掌控，“一竿子插到底”。

　　1993年12月9日，国务院办公厅转发《国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见》。

　　其中，关于领导体制及人员管理，该文件规定，国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的领导体制。在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面，将按照下管一级的原则，实行垂直管理。地方各级国家税务局正、副局长由上一级国家税务局审批任免(按中央规定，地方各级国家税务局党组正、副书记和党组成员、纪检组长由上一级国家税务局党组审批任免)。

　　省级地方税务局，则实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。

　　这样，税务机构分设，分别征收，分级征管，一定程度上更有效地保护了中央利益不受地方的蚕食。

　　难题

　　国地税分设的构想，在酝酿之初便困难重重。“从中央到地方，当时的税务系统反对声一片。”国税总局一位老领导向本报记者回忆道。

　　主要的理由集中于两个担心：一旦分家，两个班子两套人马，机构重叠，现有人员不足，将可能大量增员，给国家造成很大的征税成本压力；一家企业将面对两家税务局，纳税人可能会疲于应付，大大增加了税收成本。

　　“一个税务局就够了，有必要分家吗？”和很多同事一样，老梅当时的第一反应就是不理解。

　　老梅印象中，湖北省黄梅县税务局是1994年6月份分的家。“原来的税务局大楼归给地税局，我们这些分到国税局的人搬出来，新盖了一幢楼，然后慢慢安顿下来。”

　　而从知道税务局分家的消息那一刻，大家就已经在议论纷纷了。“同事们的反应都很强烈，大伙都在想方设法分进国税局。”

　　这背后的理由并不复杂：当时一个比较普遍的认识是，地税局最后要归到地方、归到县里来管，而国税局有着“国”字招牌，归中央来管，用老梅的话说，听上去后者就比前者更“荣耀”。

　　分家的时候，领导干部的配置似乎从侧面印证了大家的感觉：原来的老税务局长担任了县国税局首任局长，地税局的一把手则由原来的二把手接任。

　　事实上，从省到市县，当时的分配几乎都是循此规则。虽然没有什么文件说明，但无形中，地税局似乎就比国税局低了半格。

　　从征管范围来看同样如此。地税局看上去与国税局在征管税收的种类上旗鼓相当，但细看起来还是有不同，增值税、消费税等大税种统统交给了国税局，地税局则主要负责土地增值税、城市建设维护税等小税种的征收，显得弱势。

　　中篇

　　中央财政从此蒸蒸日上，“力度最大、范围最广、成效最好的一次改革”；制度性放权本是1994年改革的“题中应有之义”。

　　中央财政蒸蒸日上

　　从1994年开始，在包括国地税分家在内的一系列财税体制改革的推动下，中国的财政收入、中央财政收入开始发力。

　　1994年，中国的财政收入5218.10亿元，增长近20%；财政支出5792.62亿元，增长24.78%，均达到了历史高点。

　　中央财政收入占全国财政收入的比重，也从1993年的22.0%跃升到了1994年的55.7%；中央财政支出占全国财政支出比重则从28.26%上升到30.29%。

　　即便如此，改革最初的两年，中央政府对保持中央财政收入持续稳定增长仍然心里不托底。1995年12月13日，全国财政工作会议、全国税务局长会议在京召开。两场会议上，时任国务院副总理的朱镕基强调，各级政府要支持税收工作，“地税是自己的财源，国税也是自己的财源，手心手背都是肉，左手右手都是手，中央和地方应保持共同的认识，一视同仁地支持”。

　　时至今日，中国的财政收入已经今非昔比。日前，国家统计局新闻发言人李晓超对外透露，2008年上半年，中国的财政收入增幅再度超过30%。

　　粗略估算，这意味着上半年全国财政收入将达到甚至超过4万亿元。而1992年当年，全国财政一年总的盘子还仅有3483.37亿元，不及今年上半年的十分之一。连续多年财政收入高速增长，在新中国财税史上不断创造着奇迹。

　　“1994年这一轮财税体制改革，是力度最大、范围最广、成效最好的一次改革，税收的高增长就是改革成功的一个明证。”十届全国人大财经委员会委员、原国家税务总局副局长程法光在接受本报记者采访时如是评价。

　　来自国家税务总局的一项分析说，在导致财政收入快速增长的诸多因素中，经济因素占50%，政策因素和税收征管因素各占25%。税收征管力量的加强也成为近年来国内财税专家们分析财政收入高增长一个必谈的要素。

　　自国地税分设以来，人均征税额一直呈递增趋势，1993年是72.98万元，2006年则达到440.7万元。有财税专家说，国税、地税机构分设、各司其职，是加强和提高征管水平、激发征税动力的重要因素。

　　制度性放权的空间

　　这就是一次“分权式的改革”。中央财经大学税务学院副院长刘桓教授向本报记者表示。

　　多年的税收征管经验也证明，一些地方性税收，比如房地产税、耕地占用税等，如果完全中央大一统、收归中央的话，收入就容易流失，收不上来；如果将其下放给地方归其所有，地方有自主权，调动了地方积极性，该税收就可以征上来。

　　“实行分税制财政体制，等于把事权清楚以后，你吃你的饭，我吃我的饭，我给你一个政策，你自己干得好吃得好，干不好吃不好，当时是这么一种大格局之下产生的所谓国地税分设的格局。”刘桓说。

　　从当年改革设计者的思路来看，赋予地方政府一定的税权也是“题中应有之义”。

　　1993年，国家体改委宏观司向国务院提交的改革设计方案意见中便指出，财政分税制主要包括三方面内容：第一，按照税种划分各级政府的收入，扩大完善地方税体系；第二，明确各级政府事权，制定规范的支出标准，从而确定各级政府合理的支出水平和范围；第三，建立中央和地方的财政转移支付制度。

　　宏观司当时还提出，为了提高地方的积极性，有必要扩大地方税系，减少共享税比例，提高地方固定税收入的比重(约50%-60%)，给地方应有的地方税立法权和征管权。

　　方案意见甚至具体提出，应该按照集中和效率的原则，把由国家集中管理的税收立法权、执法权集中于中央；扩大地方税范围，地方拥有地方税调节权。“可实行地方税由地方立法；或由中央立法，地方有税率调整权”。“包括不影响全国的地区性税种的设立与取消等”。

　　1994年财税体制改革推行之初，按照上述思路，中央政府尝试着将屠宰税和筵席税下放地方管理。

　　国务院规定，屠宰税、筵席税的征收与否，由各省、自治区、直辖市人民政府自行决定；具体征收办法由各省、自治区、直辖市人民政府根据屠宰税暂行条例、筵席税暂行条例的规定制定，并报国务院备案。

　　然而此后，进一步的尝试嘎然而止。扩大地方税体系、赋予地方政府一定税收调节权立法权的思路迟迟没能再推进。这背后耐人寻味。

　　1994年财税体制改革出台前几个月，中央原定的分税制方案在考虑地方政府的强烈要求后，做出了一系列调整。

　　中央政府决定对地方实行税收返还，以保持改革前地方既得利益格局的积极性。地方税收返还数额，也由以1992年为基期年核定改为以1993年为基期年，理由是给地方留出迎接新体制的时间。

　　随后，“奇迹”发生了。1981年-1992年间，中国地方财政收入每年增长额度从来没有超过300亿元，而1994年年初统计时中央政府意外发现，地方财政收入1993年一下子比上一年增加了近千亿元。

　　“什么原因？基数越大返还数额也越大，地方政府就是在和中央政府博弈这个基数返还。地方上以前不是收不上来税，不过是更多将税源留在了当地而已。”一位当年曾参与政策制定的财政部官员告诉记者。

　　正是基数规则的改变，导致1994年改革当年中央财政出现了约300亿元预算缺口，最后甚至被迫改变原来的税收返还规则。

　　随后数年，地方政府为保障自己的财政收入，留住自己的税源，越权减免税收现象频发，大量的行政事业性收费、罚款、集资、基金开始涌现，以至于中央政府不得不持续花费大量精力，对上述违法违规现象开战。

　　现实之困

　　于是，当年分税制改革一个很重要的内容——赋予地方政府一定税收自主权——被搁置了起来。而老梅们当初担心的事却成为现实。

　　1993年12月9日，国务院办公厅转发了《国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见》(以下简称“意见”)，其中一章，专门对国税局、地税局的税收征管范围做了划分，以便“加强税收征收管理，减少不必要的重叠征收”。

　　而客观现实是，税务局原来的“一家人”，开始了争抢税源之战。

　　这其中最明显的是“假集体”和个体户问题。这些企业在两局之间采取“游击”策略，哪头缴税有利就往哪头跑，造成两局争抢税源的矛盾。在共管企业税款入库问题上也出现了“争嘴”现象，为保收入，各不相让。

　　老梅明显感到，税务系统的机构、人员、官员都在迅速地膨胀着。“一个机构变成两个，人员的大量增加是难以避免的。”

　　分家之后，税务机构办公大楼翻了一番，人员翻了一番，领导干部翻了一番，征管成本的增加显而易见。改革前50万-60万的队伍一下子扩展到了接近100万，曾被人戏称“百万大军”。

　　1997年10月后，中央出台了几个文件，要求规范税务机构的膨胀问题。在老梅印象中，2004年前后，按照有关文件精神，黄梅县再度加强人员管理，将1997年之后进入的一大批地税人员遣散。

　　下篇

　　2008年，国地税分合再度成为人们关注焦点；大部委制启发下，有专家提出，国地税合并势在必行；不同的声音；分合与否，根本决定于中国财税体制改革下一步的走向。

　　新变：2002年前后

　　2008年3月全国“两会”。广东代表的一番发言，使得国地税分合的问题再度成为人们关注的焦点。

　　随后全国人大代表吴自祥专门提交了建议，建议国税地税两套机构合并，并先在部分省市搞试点工程。

　　但是2002年的所得税收入分享改革的启动，使得新的纷争再度燃起。

　　2001年，国务院印发《所得税收入分享改革方案》(国发【2001】37号)，决定除了铁路运输、国家邮政、中国工商银行等一批中央指定的大型国企缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央地方5∶5分成；2003年，这一比例调整为6∶4。

　　这一改革的重大意义在于，它将按照企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法，改为中央与地方按统一比例分享。国务院文件明确提出，“中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于地方主要是中西部地区的一般性转移支付”。

　　然而，改革同时也打破了国地税局间业已形成的利益平衡。此项改革之前，地方企业所得税由地税局征收，100%归地方，中央企业由国税局征收，100%归中央。而变成中央地方分成之后，按照1994年改革后形成的规矩，所得税成为共享税，地税局就不该再征收了。

　　这意味着，绝大部分税收都将通过国税局征收，因为所得税再加上增值税等大税种，已经占整个税收收入的接近80%了。

　　最后中央决策层拍板，对此项改革进行了变通，2002年1月1日实施后，新登记注册的企事业单位的所得税，改由国税局征管；国税局、地税局此前征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。简单来说，就是原来谁征的还归谁征，只不过是分别入库，60%入中央，40%入在地方。

　　这一规定，也打破了原来地方税务局只征地方税的规矩，改变了原来税务局的职能。

　　新成立企业所得税一律归国税局征收的规定，又引发了新的矛盾。企业如果与地税局关系不好，可以利用翻牌重新注册的方式，转归国税局征管。对地税局而言，跑掉一个企业就流失掉一部分属于自己的税源。“谁不愿意多管呢？拉锯战、争夺战又开演了。”一位税务系统老干部对记者说。

　　不同的声音

　　目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和降低纳税人的遵从成本，并提高税务机构的行政协调效率。

　　但考虑到中国税收机构分设后，税务人员已愈百万，大量分流现有人员易影响税收收入的稳定增长并有可能带来社会问题，该方案建议，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。比如先由现有国税部门负责稽查、现有地税部门主管征收，对国税和地税两套税务机构进行职能整合，人员适当调配。

　　另一种思路是，将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职能的割裂局面。

　　这种合并方法可以完全避免地税和国税部门合并有可能带来的地方税收侵占中央税收问题，充分保证中央税收收入的安全，同时还可以增加地方财政统筹收支的能力，其缺点是在降低征税成本和减轻企业负担方面力度不大。

　　那么，来自权威层面的信息呢？

　　2006年7月27日，国家税务总局副局长许善达一行5人到河南省局视察，原国家税务总局副局长许善达在地方考察工作时，曾就国地税机构分设与合并的问题发表个人看法，他的基本观点是，国地税合并“没有这个前景”。

　　许善达说，国税、地税机构合并，并不是简单的合，关键在于合并后税收如何管理，而在中国这样一个大国，在市场经济条件下，只有中央税务机构，或者只有地方税务局都是不可行的。

　　事实上，从酝酿国地税分设之日开始，关于国地税分合的争论便从没有停止过。

　　然而2008年，中国政府正式开启的“大部制”革新，则给正在升温中的这一讨论再添了一把干柴。“为什么中国实行大部委制，税务局还分成两个？一件事只能由一个部门管，为什么唯独税务不可以？”一位税务系统老干部如此质疑。

　　而在中央财经大学税务学院副院长刘桓教授看来，当前对于国地税分设的种种质疑，真正的病根在于，中国目前不存在真正意义上的地方税体系，地方缺乏税收自主权。

　　1994年财税体制改革，中央除了将筵席税、屠宰税两个小税种下放地方管理外，迟迟没有进一步构建地方税体系、赋予地方税收立法权的实质性举措。筵席税各地已经停止征收，2006年，国务院令第459号宣布废止屠宰税暂行条例，至此，上述两个税种的地方管理权限也已消亡。

　　“中国的地方税目前缺乏税种上充分发挥的依据。”刘桓说。

　　在这种情况下，伴随着中国税收征管能力不断加强，信息化水平的不断提高，国地税分设的意义开始不断在贬值，关于国地税合并的声音也日益响亮起来。

　　财政部财政科学研究所所长贾康教授就提出，为了克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机构进行调整。

　　从中央来说，把国税系统撤销，中央税收由谁来管？交给地税局？那不是又回到1993年以前的模式？让哪一个省委、省政府把地税系统给撤销，那么地税的收入由谁来负责管理？交给国税系统？这也是不可能的。在是次考察中，许善达的这五问二答，基本上让随后有关争议偃旗息鼓。

　　财政关系酿新变

　　尽管对国地税分合与否争议很大，但在期待和争议背后，有一个更大的命题潜藏其中，中国政府间财政关系的变革、调整与理顺。

　　刘桓在接受本报记者采访时表示，不应将国地税的合并与否同大部委制混为一谈。其根据就在于，在他看来，二者间有着本质的差别：

　　刘桓说，大部委制调整的是中央各部委机构之间的职责划分，整合职能，提高办事效率，是“条条”的关系，而国地税的分合，解决的是中央和地方政府之间的博弈，是“块块”的关系。

　　政府“块块”间的财政关系上，最突出的体现便是收权与分权。新中国成立以来，中国的税收管理体制发生过数次重大变动，而这些变动无一例外，都是为了适应当时整个政治经济形势发展的情况，配合各个时期中央收权与地方分权的需要。

　　时易世变，14年分税制改革之后的今天，中国的政府间财政关系显然也来到了改变的关口。

　　“在这5年，我要下决心推进财政体制改革。让人民的钱更好地为人民谋利益。”2008年3月18日上午，在接受中外记者采访时，再度当选国务院总理的温家宝表达。

　　作为中国财税系统的智囊之一，贾康的解读是，这是一个强烈的信号，适应综合配套改革的要求，中国政府把财政改革放在了一个非常重要的位置，中国的财政体制改革将加速，正步入一个新的时代。