防范“半城市化”陷阱

　　[ 对于中国，解决“半城市化”问题的关键是：解除管理体制的束缚。也就是需要冲破现有管理体制下形成的地方利益、群体利益等重重阻碍，深化城乡二元户籍管理体制、二元土地管理体制、城市设置标准、城市管理体制等配套的制度改革，使之适应中国城市化、社会经济发展的要求 ]

　　上世纪末以来，中国正经历着一个非常快速的城市化进程，城市化率平均每年提高2个百分点以上，引起中国经济和社会的急剧转型。

然而，在城市经济快速增长、人口迅速聚集的同时，与之相伴而生的矛盾也暴露出来：我们的城市从某些方面看已具备城市形态，但同时又存在着诸多尴尬，如城市功能不完整、不健全，城市公共服务供给不充足，城市基础设施没到位，农民工享受不到城市居民待遇等。这些都是“半城市化”的具体表现。

　　“半城市化”弊端凸显

　　“半城市化”源于地理学的概念，强调的是一种城市化的过渡性地域类型。中国的半城市化地区存在于不同特征的区域：既分布在大城市周边，也孕育在大城市内部，如城中村；也产生在一些新兴城市，如东莞“村村像城镇，镇镇像农村”的城市景观等，都呈现出“似城非城”的特点。“半城市化”是相对于“城市化”而言，实际上是不彻底的城市化状态，除了体现在地域和城市景观方面，更集中表现为：产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但城市社会、管理和文化系统相互脱节，缺乏整合。

　　中国城市化过程中各个系统之间的相互脱节突出表现为：工业化经济发展与城市功能缺位的矛盾，经济城市化发展与社会城市化不足的矛盾。

　　具体说来，中国的“半城市化”现象体现在：一是市政功能不到位，例如深圳、广州等地“城中村”基础设施与城市市政配套脱节，市政水电管网、道路修到村口就打住。二是社会公共服务供给不足，一方面，按户籍人口规模决定的社会公共服务体系无法满足吸纳了大量外来人口的城市的实际需求，这在本地、外地人口倒挂的地方尤显突出；另一方面，在东莞等地一些镇的经济实力和人口规模已超过了内地的中小城市（如长安镇总人口64万人，GDP达133.7亿元，均超过三亚市），但按其小城镇的行政等级所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会性基础设施均较为短缺，同时，各镇各自为政进行配套，不仅导致重复建设，通常又达不到公共服务供给的经济规模。三是人的“半城市化”，一些城市新居民并未真正融入城市生活，这包括部分“城中村”的原村民，他们身份虽已成为城市人，却固守在自己100平方米土地上坐收地租，其依赖土地生存的生活方式并未发生根本改变。

　　然而，更值得关注的还是大量的农民工，他们虽长期在城市从事产业劳动，但仍是农业户口，为城市发展作出贡献却不能参与城市成果分享，享受不到与城市居民在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面的同等待遇，他们的生活一半在城市，另一半其实仍在农村，他们是诸多“半城市化”弊端最直接、最主要的承受者。

　　解决之道：解除管理体制的束缚

　　显然，“半城市化”问题已经摆在我们面前，若不正视其所产生的负面影响，将不可避免地引发社会空间割裂，带来社会民生、社会公平、社会治安等一系列危害到社会和谐的问题。最终将阻碍农民向非农业的就业转移，阻碍农民工变为市民，阻碍城市化的延续、国力的增强。

　　当然，我们也注意到，“半城市化”是全球性的现象，几乎所有国家在工业化、城市化过程中都曾出现过“半城市化”现象，主要是大量流向城市的农民和国际移民，受劳动技能、知识结构、文化差异的影响，工作条件和待遇较低，缺乏社会保障，不能马上融入或适应城市社会。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等发展中国家的“巨型”城市里的贫民窟便是这种现象典型的例子。

　　但是，相比于那些国家，中国的“半城市化”现象更为突出、更为复杂，除受经济结构、用地形态、社会生活方式的变化等因素影响外，中国的“半城市化”受政策及体制的影响更大，其背后的深层次原因就是多项制度复合作用的结果。

　　许多国家都先后出台相关政策来帮助解决“半城市化”问题。例如，日本要求跨越市区町村界限的人口，在迁移14天之内向迁入地政府有关部门登记，各地政府根据记录制定人口流动管理和服务计划，包括：提供儿童的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医疗服务，以及根据居住年限分别提供短期性社会福利和长期性社会福利保障等。而在韩国，对新建城市建设，要求商店、学校、医院等生活服务设施布局合理、服务方便，城市基础设施建设完善，生活环境舒适、卫生，并配套建设价格低廉的公寓住宅等，其目的就是要确保新城真正具有吸纳能力。

　　导致我国“半城市化”问题的原因是什么？这可能是多样的??发展阶段的局限，农业社会文化的束缚等，都可能起到一定的作用。但是，我们认为主要还是机制与政策原因，就是我们在行政管理体制上，受到行政区划和行政管理级别的制约，不能为人口迅速集聚的城市区域提供必要的公共服务和公共基础设施。

　　对于中国，解决“半城市化”问题的关键是：解除管理体制的束缚。也就是需要冲破现有管理体制下形成的地方利益、群体利益等重重阻碍，深化城乡二元户籍管理体制、二元土地管理体制、城市设置标准、城市管理体制等配套的制度改革，使之适应中国城市化、社会经济发展的要求。为此笔者建议：

　　第一，按照效率与公平的原则，逐步在全国建立“居住证”制度，面向所有居民设定居留标准，对达到居留标准的人，政府需接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。这种面对所有居民的标准可以保障城市人口质量、保障机会均等。深圳和上海等地已在试行的“居住证”制度有类似的含义。

　　第二，修订设市标准，我国现行的设市标准仍沿用国发(1993)38号文件，该标准仍主要按户籍人口规模作为人口标准，与目前我国城市（尤其是沿海发达地区）大量吸引外来产业人口的现实不符。所以需要根据我国的现实情况，以城市居住人口为基础，科学划定设市标准。而且，城镇行政管理级别的确定要充分考虑地方的经济与人口规模，并赋予相应的管理事权与配套资源。

　　第三，将城市有效管理人口（而不仅仅是户籍人口）纳入城市资源分配和服务对象，通过相应的机制调整，强化城市市政管理和市政服务的职能，鼓励城市有序吸纳外来务工人员，并提供充足的城市公共产品，改变片面强调城市“行政经济区”功能的状况。

　　第四，推进行政区管理模式由地域型向城市型行政区转变，理顺城市间关系、城区与周边农村地区的关系，增强城市在财政、土地等方面的统筹协调能力，以便加强城区的城市功能与辐射能力。

　　这些改革实施起来难度很大，很难一步到位。然而，中国工业化、城市化发展到今天，很多问题已经时不我待。虽然说通过改革未必能彻底消除“半城市化”问题，但却能极大减少这些摩擦。如何把握时机、有条不紊地推出改革措施，促使中国城市化持续、健康发展，这是摆在决策者面前的一大挑战。

　　［作者为综合开发研究院（中国?深圳）研究员；本栏目为本报与综合开发研究院（中国?深圳）联合推出］