合肥“家底”清单：260亿财政投资输血大建设

　　用有限的财力，进行如此大的基建投资，“合肥模式”引起外界的广泛关注。实际上，这种模式在中西部省份城市很有代表性。那么，通过融资来解决基础设施投入不足会不会带来债务风险？此举会不会影响在其他领域，如教育、医疗、卫生等方面的投入？

　　挖掘机、推土机、搅拌机正穿梭着来回运作，大货车正忙碌地运送沙石，工人们在加紧施工。

　　8月5日，合肥长江中路，这条合肥最繁华的商业街，正在见证着合肥“大建设”的历程。

　　自2006年3月强力推行“大建设”以来，合肥共新建扩建道路211条、桥梁90座，道路总长406公里。建成道路147条、桥梁51座，通车里程达287公里。

　　合肥市实施“大建设”战略以来到今年上半年，由市本级承担的大建设项目总投资达259.88亿元。合肥市财政局局长李武好透露，资金来源渠道为合肥市本级可用于城市基础设施的财政性资金及合肥市建投集团融资。

　　“合肥政府债务没有任何风险。”李武好直言不讳地告诉本报记者。

　　这句话的背景是，合肥市最近几年强力推行的“大建设”，引起了外界的广泛关注，各种说法一时间也甚嚣尘上。

　　其中，有两种质疑引起了李武好的注意：一是合肥通过融资来解决基础设施投入不足会不会带来债务风险？二是合肥此举会不会影响在其他领域，如教育、医疗、卫生等方面的投入？

　　260亿市级基础设施投资安排

　　合肥市财政局提供的资料表明，在基础设施项目上，通过加强财政收支管理，优化财政支出结构，合肥市本级财政2006年?2008年三年累计安排90.88亿元财政性资金，2009年预计安排40亿元，合计将达到130.88亿元，占大建设项目总投资的50.36%。

　　“基础设施建设不仅需要政府建设，也需要政府进行融资。”李武好认为，由于城市基础设施的非竞争性、非盈利性、一定的外部负效应，决定着非政府部门不愿、或无力投资于关系国计民生的基础设施建设项目。

　　而且，基础设施是处于“上游”的产业部门，投资必须适度超前，如果以政府当期的财力来确定基础设施建设规模，必然会导致作为公共产品的基础设施供给不足。

　　合肥市市委书记孙金龙告诉本报记者，在“大建设”推行之前，合肥全市建成区内平均每平方公里容纳1万人，其中5平方公里的老城区密度更高达3万人，目前市区每年新增人口超过18万，每天新增机动车辆超过200辆，直接导致现有基础设施不能适应经济社会发展的需要。

　　“作为城市动脉的道路，框架没有完全拉开，建设标准也不够高，且多为平面交通，还有不少断头路等等，以至于‘出行难’的程度可以说不亚于很多大城市。”孙金龙如是感慨。

　　另一个窘境，也一度让合肥陷入尴尬。2006年初，合肥市财政一般预算安排的城市建设资金4.87亿元，其中直接用于城市道路等基础设施建设的资金不到1亿元，土地出让金能够用于城市基础设施建设的也只有7.66亿元。政府被迫采取“以地换路”等方式进行基础设施建设，土地增值收益严重流失。

　　“当时，隐性负债太多，拖欠工资现象也很严重，领导一到逢年过节就躲。”合肥市政府一位官员这样回忆。

　　于是，合肥市委、市政府大胆决定进行投融资体制改革。他们清醒地意识到，仅仅依靠现有的财力，难以满足合肥市跨越式发展战略需要。

　　李武好透露，从2006年元月至2008年5月，在融资总量上，合肥市建投集团通过财政拨款、政策性银行、商业银行、直接融资等多种融资渠道，累计筹集209.45亿元。其中通过金融市场融资累计143.4亿元，占筹资总量的68.5%。

　　在融资渠道上，建投集团一方面继续推进政策性银行贷款，全方位拓展商业银行贷款，同时通过发行企业债券及理财产品从资本市场直接筹集资金。

　　合肥建投集团的历史重任

　　李武好提到的合肥市建投集团，全名为合肥市建设投资(控股)集团公司。这是合肥推进市政建设的重要的融资平台。

　　此前，合肥市城市基础设施有三个融资平台：城投、建投、交投，每个平台的资产规模都较小，最大的净资产不超过20亿元，且均没有稳定的现金流。

　　不仅如此，由于融资平台分散，资产规模小，难以争取金融机构更多优惠与服务，且三大公司账面资产负债率达到62%，融资能力已临极限，资金筹集举步维艰。

　　而且，以往，合肥市政府债务由建委、交通、水务等多个部门进行分散管理，政府债务家底不清，隐性债务较多。融资主体分散，融资期限短、成本高，难以发挥集中融资的规模效应。

　　“到底负债多少，不清楚。我来报到的第一天，吴市长(合肥市市长吴存荣)找我，让我摸家底。”随后，合肥市毅然决定对现有的三个平台进行合并，再注入部分优质资产，成立合肥建投集团。

　　整合后的建投集团，注册资本56.03亿元，截至2007年底，资产总额已达274亿元，净资产82亿元。2006年当年，财政拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金达22亿元，2007年达到31.5亿元，资产规模的扩大及现金流的增长，大大提高了建投集团的融资能力，同时降低了融资的成本，公司两年来融资108亿元，债务结构由过去的流动资金贷款为主转变为以中长期项目贷款为主，平均贷款年限超过十年。

　　为了进一步提高建投集团的融资能力，2008年合肥市政府进一步明确，每年拨给建投集团用于城市基础设施建设的财政性资金不少于30亿元，且新增财力的30%用于城市基础设施建设，等于给金融机构吃了一粒定心丸，从根本上保证了平台的长期融资能力。

　　不仅如此，合肥市还不断向这个平台注入优质资产。如不久前，合肥市把两家市属上市公司??合肥百货、丰乐种业划拨给建投集团，以提高这个融资平台的资产规模，丰富融资手段，降低融资成本。

　　这样的话，经过资产整合及授权经营，到2008年6月底，建投集团净资产达到了109亿元，资产规模超过了300亿元。融资能力由原来每年不到20亿元提升了近15倍。

　　最近，建投集团上报的17亿元企业债券的各项审批工作已基本完成，8月份将完成发行工作。而在2006年，经国务院和国家发改委批准，建投集团先后发行了10亿元10年期企业债券。2007年，建投再次出手，向亚行贷款1.5亿美元环境治理项目贷款，获得比较优惠的利率。通过融资手段多元化与融资方式创新，与同期银行贷款基准利率相比，预计可以为合肥市节约资金近10亿元。

　　“在风险可控的范围内，只要适合城市基础设施建设项目，建投集团可以通过相应融资渠道来筹集资金。”李武好说。

　　亮“家底”清单让银行折服

　　用有限的财力，进行如此大的基建投资，“合肥模式”引起外界的广泛关注。

　　“目前的政府债务没有任何的风险。这也是得到各家银行的认可的。”李武好说。

　　李武好的“招数”是，把家底告诉银行，推进数据公开，公开公司债务、人事。这种公开也改变了合肥市所在各家银行的放贷理念。

　　而李武好每次贷款时，提供给各家银行的一份《合肥市政府融资能力测算及风险分析》(2007～2015年)，更令银行折服。

　　李并不隐讳地向本报记者详细介绍了他的这个银行最为关注的以政府还本付息能力为核心的“秘密武器”。

　　首先是合肥市政府可用于建设、还本付息资金测算。

　　政府拟用于还本付息的资金主要包括财政安排资金、大配套费和土地出让收益。2007、2008年政府安排建设资金及还本付息资金分别为31.5亿元、37.38亿元。其中财政安排资金2007年、2008年为实际安排数(分别为10亿元和15.38亿元)，未来以上年为基数，按政府新增可支配财力的30%增加用于城市基础设施建设；大配套费按每年2亿元安排；土地出让金收益2007年、2008年为实际安排数(分别为19.5亿元和20亿元)，综合考虑可出让土地数量减少、价值升高的因素，未来按每年16亿元测算。

　　这样的话，2007年至2015年，合肥市政府可用于建设、还本付息资金累计达443.9亿元。

　　其次是政府负债控制规模。在政府风险意识较强以及融入资金科学管理的前提下(建投集团制定了20多项内部控制流程)，政府合理负债规模按照政府投入数的6.94倍计算，比较科学合理。这样算下来，2007年至2015年，合肥市可累计实现融资496.7亿元。

　　而按此融资计划：每年本息偿付在合肥市政府安排支出规模范围内，无需贷新还旧；债务余额占控制规模比重逐年递减，最高时为77%(小于100%)，到2015年仅占58%。

　　此外，截至2015年，债务余额仅占债务控制规模的58%。

　　而且，2006年-2010年是合肥市基础设施集中建设时期，即“大建设”阶段，2007年底政府全部债务规模只有94.91亿元，仅占负债控制规模的43%。

　　“我们债务是公开的，到农行去贷款，我会告诉他们我在工行贷款的数额等等，我们主动和银行一起建立一种体制，共同控制债务风险。”李武好说，这也从另一方面说明，“这种负债建设，根本没有什么风险。”

　　“决不勒紧裤腰带挤占民生投资搞建设”

　　在推进“大建设”的过程，李武好们也听到了不少质疑声。其中最为激烈的是：合肥如此大规模地搞基建投资，还有充足的资金去搞其它方面的投入吗？

　　“可以说，合肥市投融资体制改革，不仅使得政府基础设施建设有了可靠的资金保障，政府在发展各项社会事业时也摆脱了原来在资金问题上捉襟见肘的窘境，最近几年在文教卫体等各项社会事业上的财政投入，也是翻番。”李武好语气坚定地说，由于政府基础设施建设不过度依赖当期财政收入，使得政府调控资金的余地更大，有更多的资金投入到民生工程。

　　实际上，合肥市市长吴存荣不久前就已经态度坚决地表示，“勒紧裤腰带挤占民生投资来搞大建设，这样的事情合肥不会干。”

　　“合肥在再就业、低保、医保等十二项民生事业方面的投入大幅增长，不少在全国都是先进。”吴存荣说。

　　拿教育投入来看。2006至2008三年间，合肥市本级预算内教育经费总投入19.1亿元，十五期间，合肥市本级教育经费总计投入16.8亿元，投入总量增长13.71%。

　　再拿卫生投入来看。十五期间，合肥市本级对卫生事业的投入总计1.92亿元，2006至2008三年投入总量将达到3.18亿元，超过十五投入总和，增长65.63%。

　　此外，在企业改制支出上，从2002年实施企业改制到2005年底，合肥市市属企业改制支出各类改制费用约40亿元，其中市财政拨付土地出让收入和借款垫支15亿元。2006至2008三年，市财政投入企业改制资金约49.25亿元，其中2006年10.6亿元，2007年4.9亿元，2008年预计33.75亿元(约20.82亿元将通过融资解决)，投入总量大幅增长。

　　不仅如此，大建设上的投入，还使得合肥在宏观经济发展层面上取得了重要的突破。如，2006年，合肥市地区生产总值突破1000亿元，提前四年实现千亿元目标。2007年，实现地区生产总值1334亿元，比上年同期增长18.1%，省内经济首位度超过18％。2008年一季度，全市GDP初步测算为314.01亿元，增长17.4%，分别高于全国、全省6.8和3.9个百分点，增幅居中部省会城市第一位。

　　合肥大建设带来的另外一个非常直接的成效是，这几年合肥的招商引资工作得到了迅猛发展。“没有配套的基础设施，谁会过来投资啊？”李武好说。

　　2007年，合肥市招商引资525亿元，全市招商引资企业共入库税收10.06亿元；2008年1-5月，全市招商引资企业累计入库税收6.99亿元，预计2008年全年可实现税收16.78亿元，比上年增长66.8%。未来10年内，由于基础设施建设及效能革命带来的新入驻企业的税收总量将超过250亿元，远远大于基础设施建设所形成的债务规模。基础设施投入的直接经济效益由此可见一斑。

　　合肥推进大建设带来的另外一个更为显著的效果是，土地升值潜力巨大。根据经营性用地年均成交价格对比，大建设以前(2004-2006年)，合肥市经营性用地出让价格年均增长率为29.5%。而大建设以来，2007年合肥市经营性用地出让价格比2005年增长89.6%，超出前三年平均增长水平60.1%。按照60%的增值比例计算，经营性用地增值收益额为51.58万元/亩，2007年土地增值收益达29.8亿元。

　　2008年，合肥市拟上市经营性用地约5600亩，预计可实现土地出让收入112亿元，大建设带来的土地增值收益可达28.8亿元。若按年均实现土地增值收益29亿元计算，未来十年，大建设将为合肥市带来土地增值收益总额290亿元。政府收入的快速增长，为政府民生工程的投入提供了充裕的资金保障。

　　而从财政收入来看，2006年，合肥市财政收入以近30%的速度增长，达到167.7亿元。2007年，全市财政收入累计完成215.2亿元，比上年同期增长28.3%。2008年1-6月份，财政收入在去年同期较高基数的基础上，继续保持快速增长的良好势头，全市财政收入完成156.08亿元，比上年同期增长40.68％；市本级地方财政收入完成50.99亿元，增长54.63％，增速在中部六省会中位居前列。

　　李武好认为，基础设施建设的全面推进不仅没有对当期政府财政支出构成负面影响，没有透支后期的财力资源，相反为未来带来长期的社会经济收益。

　　如果2009年以后没有重大的基础设施项目投资，那么5年以后，合肥市政府债务规模将不足50亿元，接近投融资体制改革前的债务规模，相对于5年后的财政收入规模而言，可以说是基本上没有负债，而“三大推进”战略却为合肥留下了崭新的城市、稳定持续的经济增长。

　　更重要的是，“三大推进”战略为合肥留下了完善的城市建设与管理的体制机制。“这样的话，合肥的大发展，不会依赖于一届政府，而会靠一个完善的制度来推动。”

　　合肥的投融资体制改革，引起了全国各界的广泛关注。本报记者了解到，在不久前中国工商银行总行的一个会议上，合肥建投集团还被邀请向该行各地分行介绍“合肥经验”。