郑杨
编者按：为加强外汇管理，促进国际收支平衡，有效防范风险，保持国民经济健康发展，近日国务院公布了修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》。与此同时，近年来，关于上海国际金融中心建设的研究日益活跃。
外汇管理
与国际金融中心是何关系
所谓外汇管理，是指一国政府或货币管理当局通过立法和订立市场规则，对外汇的收支、买卖、价格、结算、市场等行为所进行的组织、协调、制约和控制。它既包括从政府角度对外汇运作的宏观管理，也包括从企业或经营外汇业务主体角度进行的外汇经营的微观管理。一国进行外汇管理主要是为了实现国际收支平衡、保持汇率稳定、维护经济金融安全和促进本国经济发展等目的。作为政府宏观调控政策的重要组成部分，外汇管理与一国经济发展水平有着密切联系，一般都是在经济发展到一定水平后才逐步放松外汇管制的。鉴于外汇管制的放松是有条件、分阶段进行的系统工程，应该从战略高度进行统筹规划，与经济发展和改革的全局相协调，并在实践中不断创造条件。有关政策的放松要与社会发展水平相适应，与宏观调控和金融监管的能力相适应，与对外开放的要求相适应，并遵循先国内改革、后对外开放，先放松经常项目管理、后放松资本项目管制的顺序。因此，外汇管制的放松是一个长期、渐进、水到渠成的过程，如果在时机不成熟的情况下完全放弃外汇管理，或是顺序安排不当，则易产生货币政策独立性和汇率稳定性之间的冲突、金融部门的不稳定、民族和幼稚产业保护困难等问题，甚至可能酿成货币金融危机。
金融中心集聚各类国际金融机构，提供复杂多样的金融服务，起着完善资源配置的枢纽作用，具有强大的金融辐射和金融创新功能。从发展路径看，国际金融中心主要有“基于经济发展自然渐进”和“基于政策推动的政府主导”两种模式。决定和影响这一过程的因素很多，包括强大的经济基础、稳健的宏观经济政策、稳定的社会政治环境、充裕的专业人力资源、公平有效的法律环境、宽松有序的监管环境等。
总体而言，加强、改善外汇管理，乃至推进货币自由兑换和国际金融中心建设都是长期动态的发展过程。作为一国重要的战略安排，两者都有着自身的目标、特点、前提条件和发展轨迹，不是简单地“谁决定谁”的关系。
从加强外汇管理对国际金融中心建设的影响看，一方面，加强和改善外汇管理，乃至推进货币自由兑换能改善国际金融中心建设的制度环境。在国际金融中心形成的过程中，外汇管理作为一种外在的制度环境，其“宽严”的程度会直接影响国际金融中心内部的市场发展，因此，外汇管制的放松能直接改善软环境制度建设，影响国际资本进出金融中心的便捷程度，进而提高金融中心的整体交易效率。另一方面，从风险的角度出发，外汇管理的存在能为国际金融中心的建设提供一个有力屏障。国际金融中心的形成与发展必然会引起资本大规模的流入和流出，对于新兴市场经济体而言，由于自身经济和金融结构存在较大的脆弱性，完全取消外汇管制可能会导致该国产生货币金融危机。因此，适度的外汇管制对于发展中国家的金融中心建设来说，是抵御国际游资和热钱冲击的一道重要“防火墙”，可以有效防止新兴经济体相对脆弱的金融体系在建设国际金融中心的过程中完全暴露在国际经济环境中，并降低各种外部不确定性。
从国际金融中心建设对加强和改善外汇管理的影响看，一方面，国际金融中心建设为实现货币自由兑换创造了有利条件。在金融中心建设的过程中，一国或地区的整体环境会发生改善，无论是政府管理效率、市场发育程度还是宏观经济环境等都会对外汇管制产生影响。作为长期性、结构性的制度安排，外汇管制的放松需要具备各种内外部条件，尤其是随着外汇管制由紧到松，金融体系自身必须有足够的控制风险能力，确保放而有序、放而不乱。国际金融中心的形成与发展客观上为放松外汇管制创造了条件。另一方面，国际金融中心建设对外汇管理提出了新的需求。随着国际金融中心建设的渐次深入，金融中心功能和经济活跃程度将由弱到强，对放松外汇管制的要求会逐渐加强，并在一定程度上推进外汇管理改革。
对于处于转型和改革的经济体而言，外汇管制放松和国际金融中心建设之间还存在更复杂的关系。一个经济体从存在扭曲的状态转型到最优状态的最优顺序是，在短期内同时实行所有的改革。但是，在某些扭曲存在使得一个及更多的帕累托最优（Pareto optimum）条件不能得到满足的情况下，即使再多的同时改革使再多的帕累托最优条件得到满足，也不一定能使效率得到改善。
次优理论认为此时应采取一定的顺序，逐步、分项地进行改革，这才是合理现实的选择。对于这种经济体而言，完全取消外汇管制并不能为国际金融中心建设提供最佳条件。因为两者都是长期的过程，都需要满足很多条件，这些复杂因素使得短期内放松外汇管制并不一定能使国际金融中心的建设得到改善。比较而言，逐步、协调地进行改革才是合理的选择。
由此不难看出，加强和改善外汇管理和国际金融中心建设作为两个长期、动态、发展的过程，是相互作用、相互关联的。因此，问题的关键并不在于是否一定要把放松外汇管制作为国际金融中心建设的先决条件，而在于如何保证二者协调统一，共同推进。
国际经验
能为我们提供哪些启示
（一）主要国际经验
伦敦在19世纪就成为了国际金融中心。20世纪50年代，伦敦的银行吸收了大量的美元存款，率先成为了最主要的境外美元市场。20世纪80年代，英国银行开始将美元作为英镑的替代币种进行放贷，从而成为了欧洲美元市场的中心。1986年撒切尔政府出台了《金融服务法》，开始了一场被称为“金融大爆炸”（Big Bang）的改革，促进了金融服务业的自由化，实现了银行业务的大融合，国际金融中心的地位更加得以巩固。
第二次世界大战后，布雷顿森林体系的建立有力推动了纽约成为国际金融中心。20世纪60年代末、70年代初，美国政府为了改善国际收支状况，仍然对资本项目的国际流动进行管理。布雷顿森林体系解体后，美联储批准设立纽约离岸金融市场。在纽约的本国和外国银行、储蓄机构通过设立所谓的“国际银行设施”（International Banking Facility）在国内从事欧洲货币业务，所有获准吸收存款的美国银行、外国银行均可申请加入国际银行设施，成为其会员机构，国际银行设施的交易严格限制于会员机构和非居民之间，存放在纽约国际银行设施账户上的美元视同境外美元，与国内美元严格分开账户。与伦敦金融中心的高度自由化相比，纽约的离岸金融市场受到的管制较多，但仍然满足了美国银行与非居民进行欧洲货币交易的要求，从而将大量的欧洲美元吸引回美国国内，有效提高了纽约作为国际金融中心的地位。
20世纪70年代末、80年代初，日本启动了以金融自由化、市场化和国际化为主要内容的金融改革。在这种金融改革的大背景下，东京的金融市场取得了较大发展，逐渐形成了一个完整的金融市场体系。1985年，日本实施了金融自由化改革，东京金融市场的国际化程度逐渐提高。东京真正成为第三大国际金融中心大约在20世纪80年代中后期。1986年东京离岸金融市场的正式运营是一个标志。东京的离岸金融市场与纽约的基本相同，与国内金融市场相分离。1998年4月日本实施了以金融自由化、国际化为核心内容的所谓大爆炸式的金融改革，金融机构实行了全面的混业经营，资本市场和货币市场逐步走上相互融合的发展道路。
1965年新加坡政府抓住时机，及时取消外币利息税，大力鼓励外资金融机构进入新加坡金融市场。1968年10月，美洲银行新加坡分行在新加坡政府的准许下设立发行了亚洲货币单位（ACU）。20世纪80年代以来，新加坡进一步放宽了对外资持有银行股份的限制，在政府的大力鼓励下，大量外资金融机构争相进入，各类金融工具在新加坡金融市场不断创新并得到广泛使用，亚洲美元市场终于在新加坡获得了较大发展。新加坡正在迅速发展成为亚太地区的国际金融中心。
20世纪60年代，香港成为亚太地区一个重要的转口贸易中心，通过香港进行的国际交易规模不断扩大，由此形成的贸易款与华侨款构成了香港重要的资金来源。20世纪70年代，香港在成为重要的银团贷款中心的基础上逐渐发展成为离岸金融中心。1965至1978年，香港政府既不肯撤消外币利息税又不愿意发放外资银行执照，使得香港金融业的发展和国际化程度远不及同期的新加坡。1978年，香港政府面对压力，采取了一些自由化的措施，包括放宽银行执照限制、撤消外币存款利息税等，巩固和促进香港国际金融中心地位。到80年代末，香港作为亚太地区国际金融中心的地位正式形成。
（二）国内情况概述
改革开放以来，我国外汇管理部门按照改革开放的总体方针，根据不同时期的经济发展需要，对外汇管理制度及相关政策进行了多次改革和调整。一是成功完成了对外汇管理体制的根本性改革，实现了汇率并轨和人民币经常项目可兑换，1996年12月正式承诺执行国际货币基金组织的第八条款，实现了人民币经常项目完全可兑换，而且随着改革的深入，我国资本项下也已实现了部分项目的可兑换。二是有效抵御了东南亚金融危机的冲击，为稳定国内经济运行和维护国际金融秩序作出了贡献。三是为各类经济主体不断创造了宽松有序的外汇市场环境，丰富银行间外汇市场的交易工具和交易品种，满足市场主体多样化的避险需求。四是对人民币汇率形成机制进行重大改革。2005年7月21日，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。此后，人民银行和外汇局陆续出台了一系列配套措施，通过增加外汇交易品种、进一步放宽对人民币汇价的管理、增加外汇市场交易主体、丰富交易方式等措施不断完善外汇管理体制改革。今年8月6日刚公布施行的《中华人民共和国外汇管理条例》进一步便利了贸易投资活动，完善了人民币汇率形成机制及金融机构外汇业务管理制度，建立了国际收支应急保障制度，强化了跨境资金流动监测，健全了外汇监管手段和措施。新条例巩固了外汇改革成果，也为下一步的改革与试点留出余地。
自1992年党的十四大提出建设上海国际金融中心的目标以来，经过“八五”、“九五”和“十五”三个五年计划的奋斗，上海在国际金融中心建设中取得了长足进步，已经具备了作为金融中心的一些基础条件。第一，金融业产值显著增加。2007年上海市金融业实现增加值约1196亿元，同比增长33.5%，占全市生产总值比重约10%，在第三产业中的占比首次超过20%。值得一提的是，上海金融产业的发展对地方经济的贡献率达到21%以上。第二，上海银行间同业拆放利率（Shibor）重要性明显提升。Shibor推出后，2007年国内货币市场交易量大幅提高，全国银行间货币和债券市场全年共成交196288笔，累计成交金额71.29万亿元，比上年增加82.51%。第三，上海已经形成了以资本、货币、外汇、商品期货、金融期货、黄金、产权、再保险市场等构成的全国性金融市场体系，汇聚了世界上主要金融市场种类。第四，金融机构体系趋全走强，上海已有十大类银行机构，银行机构总数突破3100家，成为中国银行业机构门类最齐全的地区。截至2008年初，上海主要的中外资金融法人机构数量达到858家，比2002年翻了一番。第五，外资机构纷纷落户上海，其中外资银行法人化九成以上选择上海作为注册地，上海的外资法人银行数量已达16家。落户上海的跨国公司地区总部、投资性公司和外资研发中心也分别达到184家、165家和244家。第六，投融资功能不断加强。随着中国人寿、中国石油、中国神华等一批超大盘蓝筹企业的上市，沪市主板市场的地位已完全得到确立。截至2007年底，沪市总市值达26.98万亿元，相当于同期国内生产总值的109%，流通市值达6.5万亿元，成为了全球最重要的股票市场之一。
总体上看，我国外汇管理水平与上海国际金融中心建设基本上是相适应的。首先，外汇管理改革为上海国际金融中心建设提供了有利条件。上世纪90年代以来，我国不断加快外汇管理改革步伐，目前，在放宽外汇持有和使用、促进贸易投资便利化，有序拓宽资本流出渠道、稳步推进资本项目可兑换，发展外汇市场、夯实人民币汇率形成基础等方面出台了一系列的政策，尤其是浦东跨国公司外汇资金管理方式改革试点（“浦东九条”）的推出，这些都在一定程度上满足了上海国际金融中心建设所需的外汇管理环境。其次，我国资本项目管制并非完全管制，实际管制程度比法规字面上的管制程度相对宽松。更为重要的是，资本项目管制并不妨碍上海国际金融中心建设中大量服务贸易包括部分金融服务业的开放。由于这些主要同经常项目管理相联系，按照人民币经常项目可兑换原则，服务贸易项目开放并不存在汇兑障碍，部分金融服务如咨询、见证、簿记管理等项目未涉及国际资本的跨境流动，其开放一般不会受到资本项目管制的影响。同时，上海浦东日益成为完善资本项目外汇管理、改进金融外汇服务等方面先行先试的排头兵和试验田。第三，目前的外汇管理方式改革为上海国际金融中心建设提供了动力。随着外汇管理理念从“宽进严出”、“奖入限出”，转变为以促进和保持国际收支平衡为核心，外汇管理方式实现从直接管理向间接管理、从事前审批向事后监督登记的转变，外汇管理体系不再是一个一成不变的框架，而是成为了一个与时俱进、动态发展的系统。这种发展的体系不但直接推进了贸易投资活动的便利化，而且在客观上为上海国际金融中心建设的深入推进提供了外在的有利环境。
（三）四点启示
其一，金融市场体系的建设是金融中心形成和发展的核心内容。第二次世界大战后在美国倡导下建立的布雷顿森林体系使美元取代英镑成为最主要的国际清偿手段和国际储备货币，由此金融市场发达的纽约随着布雷顿森林体系的建立而成为国际金融中心。再以东京为例，1975年，东京外汇（美元）拆借市场的交易额为418亿美元，而到1985年达到了1万亿美元，10年扩大了25倍。随着东京外汇市场迅速成为仅次于伦敦和纽约的国际性外汇市场，东京在为汇集来自世界各地的巨额资金提供便利的同时，也为其成为世界性的国际金融中心奠定了基础。
其二，不断推进外汇管理改革是国际金融中心形成和发展的重要条件之一。对于任何一个国际金融中心来说，应随着内外环境的变化而进行必要的变革，以维持和发展自己作为金融中心的角色，金融外汇改革是其中一项重要举措。如：1986年英国的“金融大爆炸”、20世纪80年代纽约设立离岸金融市场、1985年日本实施完全的金融自由化。
其三，国际金融中心的形成和发展是一个渐进和长期的过程，是多种因素综合作用的结果。历史表明，无论是发达国家的，还是发展中国家或地区的国际金融中心，都是以经济中心的发展壮大为前提条件，以该国国民经济与社会发展综合实力为支撑。影响和决定金融中心建设的变量很多，外汇管制的放松并不是国际金融中心建成的静态、先决条件，也并不能完全决定国际金融中心的进程。
其四，大多数国家外汇管制的放松都是一个谨慎的过程，要始终注重对金融风险的控制。外汇管制的放松要适应整体经济发展的需要，即使是发达国家也不例外。从日本的经验看，从1960年开始放松外汇管制到1998年实现资本项目可兑换至少花了近30年的时间。可见，作为一种不可逆的制度安排，外汇管理体制改革是长期并稳步推进的，并非因经济周期性因素的变化而作出的临时性安排。而且，我们在前所未有的时代背景下进行国际金融中心建设，无法复制其他国际金融中心形成的种种条件，只能创造性地解决建设过程中不断出现的新问题。
由此可见，随着我国对外开放力度的不断加大，外汇管理改革变得更加复杂，任务也更为艰巨。一味地快速推进资本项目放开和货币自由兑换可能会带来很大风险，并且直接关系到整个国家的金融稳定和安全。在这种情况下，外汇管理搞得好就是促进国际金融中心建设的积极因素；搞得不好就可能对整个宏观经济产生不利影响，上海国际金融中心建设也无法幸免。因此，不能在发生危机时才想到外汇管理的作用，重要的是应在危机还没有出现时，就努力加强和改善外汇管理，提升外汇管理的效力，真正做到防患于未然。当前，可以通过先行先试和改革创新来实现外汇管理在上海国际金融中心建设中的积极作用，一方面不断为国际金融中心建设提供新的动力，另一方面为国内广大金融机构和市场发展提供必要的屏障，为其尽快提高竞争能力，从弱小到壮大赢得宝贵时间。
对策建议
以新《条例》为契机追求共赢
目前，上海加快推进国际金融中心建设的基本方向是“一个核心、两个重点”，即以金融市场体系建设为“核心”，同时“重点”在金融领域多个方面“先行先试”，并“重点”营造良好的金融发展环境。这可谓任重道远。我们必须正视上海国际金融中心建设中外汇管理面临的突出问题。第一，金融市场参与主体不够广泛。目前在上海国际金融中心建设过程中，主要是居民参与金融活动。而只有非居民的不断参与，金融中心才能成为全球金融服务和交易的场所，非居民的参与程度决定了金融中心的国际化程度。第二，作为上海国际金融中心的重要组成部分，外汇市场活跃程度不高。虽然中国外汇市场的整体框架已经建成，但是大规模的外汇与外汇之间、人民币与外汇之间的交易还不活跃。第三，监管协调机制有待改进。上海国际金融中心建设是个长期的系统工程，涉及多个职能部门的监管。目前还缺乏一个高效规范且强有力的监管协调机制，不利于形成政策合力。因此，必须以贯彻落实新修订的《中华人民共和国外汇管理条例》为契机，求真务实，不断开拓，从以下几个方面着手，不断加强和改善外汇管理，并以此促进上海国际金融中心建设。
（一）加快发展外汇市场，完善金融市场体系
目前上海国际金融中心建设的重要任务就是积极开展各项工作，支持完善人民币资金、外汇、债券、股票、商品期货、金融期货、黄金、产权等金融市场体系，增强市场服务功能。其中，外汇市场作为国际金融中心的重要桥梁和媒介，其发展和活跃的程度会对金融中心建设产生深刻影响。为此，一方面要充分发展外汇市场。在现有良好电子化市场交易平台的基础上加快发展充分、自主、开放的中国外汇交易，通过延长交易时间、改进交易方式、逐步降低交易费用、推进交易平台和清算系统的开发和升级等措施，提高外汇交易的效率，满足交易主体不断扩大、交易品种日益丰富以及交易量持续增长的需要，并在这一过程中促进外汇衍生工具定价和交易机制的完善。另一方面要加快发展境内外汇同业拆借市场。外汇同业拆借不会导致本外币的直接转化，对国内货币供应量的冲击较小。应扩大拆借市场的参与者范围，引入更多类型符合条件的机构，促进外汇同业拆借市场的发展，增强上海国际金融中心的外汇资金交易量。
（二）推进金融工具和产品创新，满足市场主体发展需要
上海正在积极鼓励金融机构开展金融产品、金融服务、交易制度、管理方式和技术运用等方面的创新。随着利率市场化和汇率形成机制改革的不断深化，有必要深入研究并加大外汇产品的创新力度。一要推动外汇衍生产品的发展。结合上海银行机构和企业多的特点，在风险可控的前提下，可根据银行、企业的实际需求，深入研究并适时推出相应的外汇衍生产品，促进多层次的外汇衍生产品市场体系的形成。二要密切关注和持续跟踪人民币汇率形成机制改革对银行、企业经营的影响，大力支持金融机构推出适应市场需求的汇率风险管理产品，为企业提供更多更好的汇率避险工具。三要在鼓励外汇产品创新的同时，加强对外汇市场的监测和预警，确保外汇市场的平稳运行。
（三）完善投资者结构，加快培育市场主体
上海正在努力集聚和发展市场竞争力强、服务特色鲜明的专业化金融机构，大力支持金融资产管理机构及各类公募、私募投资基金来沪发展。从完善投资者结构的角度出发，还应发挥跨国公司和非居民的市场主体作用。一要推进跨国公司地区总部落户上海。充分认识地区总部的重要作用，发挥上海“靠近市场、便于决策”的优势，提高政府办事效率，为跨国公司地区总部的资金管理营造一个良好的政策环境，努力降低外商投资企业的商务成本，吸引地区总部落户上海，帮助公司实现内部资金管理功能的优化。二要随着资本项目可兑换的推进，逐步吸引非居民有序地参与各项金融活动。目前，应尽快明确界定外资银行的离岸金融业务，制订同时适用于中外资银行的离岸金融业务管理办法，改变外资银行开展此项业务多年而没有相应管理规定以及中外资银行政策待遇不一致的问题。
（四）深化金融改革，实现资本流动的完整循环
一要通过扩大实体经济流量带动资金流量的增长。充分发挥上海的区位优势，努力营造良好的外汇监管环境，促进国际贸易的发展，并在增加贸易流量的基础上，促进国际结算、贸易信贷、结构贸易融资、套期保值等金融业务的快速发展，从资本运动所需的金融服务增量中寻求最大份额和最优收益。二要增强上海对内、对外的资金辐射功能。坚持改革创新，不断提升外汇管理和服务水平，促进上海成为国内企业的主要融资场所、中资企业集团的境内资金管理中心，以及企业“走出去”的资金输出地。继续吸引外资跨国公司在上海设立资金管理总部，不断拓展现有的资金集中管理功能。积极推动QDII制度发展，支持银行、证券和基金公司、保险公司等金融机构发展代客境外理财业务，扩大金融对外投资，不断拓宽资金流出渠道。继续推进QFII制度的实施，鼓励中长期投资者进入国内资本市场。支持外资银行的本地法人化经营，完善银行转制过程中的外汇资本金和营运资金的管理。
（五）加大金融业对外开放，推动区域合作发展
一方面，要借助长三角地区的联动，深化国际金融中心的集聚与辐射功能。在上海国际金融中心辐射与长三角其他地区接受辐射的互动中加强经济的关联性，以合作共赢为宗旨，以利益为纽带，从更高层面规划长三角发展，真正从制度安排上实现长三角金融合作联动。具体而言：应支持企业根据自身经营和跨区域业务发展需要，办理异地开立经常项目外汇账户、异地进出口收付汇核销等业务；支持中资企业集团和外资跨国公司的地区总部为长三角地区的成员公司集中办理进出口收付汇核销手续；通过大力改进服务贸易外汇管理，促进长三角地区服务贸易的快速发展；支持企业根据实际经营需要申请在异地开立外汇资本金账户，加强外商投资企业验资和外资外汇登记的协作；完善长三角地区的外币资金清算服务，提升金融服务质量。另一方面，充分借助上海特殊经济区的区位优势，发展其改革试验田的作用。要将特殊经济区的功能整合同外汇管理改革创新相结合，为相关金融服务需求和供给的实现提供一个平台和载体；充分发挥洋山保税港的功能，积极先试先行，利用大量与贸易有关的资金运作，将上海国际航运中心建设、国际贸易中心建设同国际金融中心建设结合起来，实现良性互动。
（六）创新金融监管方式，优化金融环境
一要针对金融中心建设过程中出现的新情况新问题，借鉴其他国际金融中心的成功经验，研究制订新的监管措施，在改进管理手段、实现便利化的同时，减少监管的真空点和薄弱点，尤其要重视外汇收支总量大、结构复杂、资金流速快、跨境资金“大进大出”等问题。二要提高各监管部门之间的协作，实现深层次合作以发挥整体优势，形成群体合力。加强同海关、外经贸和税务等部门的协作，密切关注和研究外贸增长方式转变、利用外资政策调整等落实情况。加强同证券、银行、保险等金融监管部门的联动，进一步规范金融机构的外汇收支监管。加强与公安等部门的协作，严厉打击非法外汇交易。三要加强信息化建设。在现有各种业务系统的基础上，强化对系统信息的资源整合和优化处理，探索构建高效统一的外汇业务公共数据平台。同时，要完善国际收支统计监测预警体系，及时跟踪分析跨境资本流动的异常情况，加强对跨境短期资本流动特别是对投机资本的有效监管。
（作者系中欧国际工商学院陆家嘴国际金融研究院兼职教授）
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