环保部的新使命：环境外交

　　

　　2007年胡锦涛和温家宝等国家领导人先后8次参加环境和国际合作与交流活动。自2008年3月环保部成立后，周生贤的名字随后频繁出现在国家领导人出访的代表团名单中，中国环境外交已经成为亮点，中国正在树立负责任大国环境保护形象。

日本是最早提出“环境外交”纳入国家对外政策范畴的国家，每年有巨额的国家拨款对其环境技术和产业进行全球行销。对于还是发展中国家的中国来说，在坚持“共同而又区别的责任”之下，参与全球环境合作，也将成为环保部的新使命。

　　8月26日上午，韩国总统李明博一大早就来到首尔林公园，等候中国国家主席胡锦涛的到来。在首尔市长的引导下，胡锦涛与李明博在首尔林公园中漫步交谈了10分钟。随后两国元首与150名中国少先队员和100名韩国青年在首尔林公园植树。

　　这个投资高达2.23亿美元的首尔林公园正是李明博任首尔市长时亲手建立的引以为傲的环境保护典范。“在这样大的城市建设这种类型的公园不容易啊。”胡锦涛在公园里时说道。

　　韩国发行量最大的报纸《朝鲜日报》把胡锦涛此次访问称为绿色政治。

　　胡锦涛的韩国行也吸引了日本相关机构的注意。日本贸易振兴机构上海代表处经济信息部部长志村和俊即是其一。

　　作为日本最大的海外贸易推广机构，在中国国家主席胡锦涛今年访日前后，日本贸易振兴机构已经联合了日本新能源及产业技术开发机构（NEDO）和日中经济协会在中国10个城市开设“终日节能环保合作咨询”窗口。

　　“如将在11月举行的国际工业博览会，日本政府和地方政府已经出资资助日本企业到中国参展，寻找环境合作机会。”志村和俊已经可以熟练说出中国“十一五”环境指标和最新环境政策动态。

　　本报记者获悉，中国、韩国和日本将于9月21日在日本就环境以及经济问题展开会谈。中日韩三国曾于1999年启动三国环境部长会议，每年举办一次，当前主要任务就是重点针对沙尘暴。

　　“中国正在树立负责任环境大国形象。”环保部外经办项目三处处长李红兵告诉记者。

　　绿色政治

　　“涉及到很多国家利益的环保公约最为头疼，很艰苦，谈判很费劲。”

　　胡锦涛主席访问韩国期间，中方向韩方赠送一对朱?，双方决定加强包括拯救濒危物种朱?在内的环保合作。和熊猫一样，朱?开始成为中国绿色外交大使。

　　“环保合作的策略跟国家外交战略基本一致，要跟重要大国、周边国家和重要国际组织，如美国、日本和俄罗斯等重点展开。”环保部环境与经济政策研究中心副主任任勇告诉记者。

　　环境保护部环境与经济政策研究中心(下称环保部政研中心)创建于1989年，是为中国环境保护宏观决策提供支持的国家级政策研究机构。

　　环保部政研中心一直为环保部在国际合作方面提供技术支持??比如今年五月胡锦涛主席出访日本签署的联合声明。

　　2008年3月，环境保护部成立后，部长周生贤代表签订的若干环境保护双边协议，也凸现了中国环境外交的走向。

　　5月，周生贤陪同胡锦涛访日，签署《关于合作实施小城镇分散型污水处理示范项目的备忘录》。6月初，他陪同王岐山参加第四次中美战略经济对话，参与签订《中美能源环境十年合作框架》。6月底，周又陪同温家宝出现在莫斯科，《2007年中俄跨界水体水质联合监测总结报告》通过。

　　任勇告诉记者，中国环境外交主要包括双边合作（国与国）和多边合作（区域间）。在双边合作方面，中国已分别与不同国家签订40多个协议，与美日俄三国合作最多，与韩国、欧盟各国也有长期合作；区域性合作领域，有包括湄公河合作机制在内的10多个机制，及6个环保多边公约。世界300多个环境公约，中国加入了50个。

　　“涉及到很多国家利益的环保公约最为头疼，很艰苦，谈判很费劲。”兼任环保部国际环境政策研究所所长的任勇感叹说，而他所在的环境与经济政策研究中心也是中国环境政策，包括环境外交决策的智囊。

　　2007年中国与美、日、法等10国新签或续签14份双边环境合作及核安全合作文件。并积极参与《斯德哥尔摩公约》、《巴塞尔公约》、《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、东亚海协作体、西北太平洋行动计划等国际法律文书和政府间机制的谈判进程。

　　环保部环境与经济政策研究中心主任夏光说，“有一些是我们直接出面，代表环保部与世界银行之类的国际组织签订一些环保方面的协议。”

　　“这些协议公约有些是实的，有些是虚的，执行力度也不一样。”任勇说，这些年参与环境合作的政策制定和研究，感觉中俄和中美这两年做的项目比较有效果，自己也印象深刻。比如中美战略经济对话的一些内容和中俄跨界水体勘测等。

　　大国合作

　　“日本、美国和俄罗斯，还有欧盟的德国、意大利、丹麦等国家在中国的环保产业领域最为活跃，也最有兴趣与中国进行环保合作。”

　　环保部初步测算说，“十一五”期间，中国环保产业有望保持年均15%?17%的增长速度，到2010年，中国环保产业年产值预计将达8800亿元，其中资源利用产值6600亿元，环保装备产值1200亿元；环境服务产值1000亿元。

　　环保部政研中心部副主任任勇说，在环保产业方面，实际上我们愿意他们也愿意的领域，主要是城市水污染处理、工业废水，以及“十一五”计划要求的工业脱硫项目，再有就是大气污染方面，这些市场我们都是开放的，比如BOT和TOT我们现在都公开投标。

　　“日本、美国和俄罗斯，还有欧盟的德国、意大利、丹麦等国家在中国的环保产业领域最为活跃，也最有兴趣与中国进行环保合作。”任勇告诉记者，这和 “与重要大国合作”的环境外交理念不谋而合。

　　合作领域各有侧重。比如跟美国，主要是大气、水环境，侧重于借鉴美国环境管理的经验。跟日本合作范围十分广，但侧重技术合作，有循环经济、固体污染物、大气、清洁生产、可再生能源和气候变化等。与意大利、德国、澳大利亚等国则开展饮用水源地保护、流域水污染防治、危险废物处置、化学品管理、战略环境影响评价、环境事故预警与应急等方面合作。2007年环保部落实利用境外资金达1亿美元。

　　松花江污染事件后，俄罗斯加快了与中国在两江一湖（黑龙江、松花江和乌苏里湖）水体保护的合作。

　　2006年，中俄总理定期会晤委员会环保合作分委会首次召开，并在分委会下设污染防治和环境灾害应急联络、跨界水体水质监测和保护以及跨界自然保护区和生物多样性保护3个工作组。

　　2007年的第2次分委会上，中俄签订《2007年度中俄跨界水体水质联合监测实施方案》，开展跨界水体水质联合监测。

　　今年是周生贤第三次陪同温家宝参加中俄总理定期会晤，分委会上，中俄批准上述3个工作组2008~2009年度工作计划，通过了去年实施的中俄跨界水体水质联合监测的总结报告，同意共同开展两国跨界自然保护区网建设战略研究，共同推动兴凯湖自然保护区合作协定的有效实施，加快候鸟及其栖息地保护协定的磋商进程，并启动相互交换可能造成跨国界环境影响水利工程项目环评信息程序的磋商。

　　中美围绕中美战略经济对话，第一次中美经济对话，就决定开展中美联合经济协议，任勇是中方的技术负责人，当时搞了个电力行业节能减排的政策分析，主要看电力行业节能减排的成本有多大，对宏观经济会产生什么样的影响。这个项目一直延续至今。在今年的经济对话已经汇报了结果，“这次经济对话，中美更是签订《中美能源环境十年合作框架》，这次环境方面的合作就相当全面。”任勇表示。

　　本报记者了解，中美合作主要是综合项目，在中国做一些环境示范项目，将来还要包括一些技术交流：清洁能源技术、废弃物利用和处理的技术和监管方法、全球森林资源可持续管理等。

　　在区域性合作方面，任勇介绍，主要机制有湄公河合作机制，成立了湄公河管理委员会，有若干个工作组，还包括东盟10+3+1机制。在2007年中国与东盟领导人会议上，温家宝曾宣布建立中国?东盟环保合作中心，并建议适时建立中国?东盟环境部长会议机制。

　　此外还有和东北亚，即与韩国、蒙古和俄罗斯的区域合作。“跟韩国和蒙古主要是防治沙尘暴方面，做得不错，如沙尘暴监测。”任勇说。

　　中日环境商机

　　万人培训计划本来日本贸易振兴机构也参与一部分。胡锦涛主席访日以后，层级提高，就由经济产业省直接来做了。

　　“与日本的环境合作是最频繁的，这也与日本环保大国的身份相符。”任勇表示。

　　在这次的中日经济高层对话中，环保部政研中心承担的相关的文件准备，也在启动类似中美对话的模式，开展环境合作。本报记者获悉，现在已经启动了一项名为《节能减排协同效应研究》的项目，主要是看中国的节能减排政策（节能20%，减排10%）指标降低起到什么样作用。

　　志村和俊介绍，日本在环境方面的工作包括节能减排、环保和新能源，到目前为止日本在中国的环境项目主要是政策开发援助计划，另一个是节能示范项目也是支援性质的，不需要中方花钱，即“中日节能环保商务示范项目”。2006、2007年之后将由政府援助计划慢慢转向市场开发。

　　日本资源能源厅提供的节能预算数据显示，2007年日本在海外的节能推广预算57亿日元，2008年为69亿日元。

　　志村和俊说，比如NEDO，在中国做一些示范项目，日本政府也希望让他们技术开发在中国市场做起来。每年NEDO在中国经费根据项目大小而定，大的钢铁项目可能10亿日元，小的可能就是2到3亿日元。这些钱一部分从日本燃油税中拿出来，经过NEDO进入项目，机械是由日本政府直接出资购买。

　　日本政府这样做有他们的长远打算。志村和俊告诉记者，NEDO希望通过成功示范项目推广节能技术，这些技术之前在中国并没有得到推广。另外一部分机械是从日本免税进来的，可以拉动日本企业的生产能力。NEDO在中国最新的成功例子就是新日本钢铁和首钢合作成立针对钢铁公司内部节能的合资公司，川崎重工业株式会社和安徽海螺水泥公司成立针对水泥节能的合资企业。

　　此外，由日本经济产业省和中国国家发改委一起推进的、为中国培训10000多名节能减排官员的计划仍在进行，志村和俊告诉记者，现在有一部分官员已经由中国发改委选送后，直接安排到日本节能中心培训。

　　“万人培训计划本来日本贸易振兴机构也参与一部分。但是胡锦涛主席访日以后，层级提高，就由经济产业省直接来做了。”

　　环境外交舞台

　　1988年，中国才第一次成立了直属国务院的国家环保局（副部级单位），夏?堡随后先后担任该局外事办公室主任和国际合作司司长等职，从事中国的环境外交工作。

　　中国的环境外交起步曲折。

　　1978年夏?堡在中国科学院环境化学研究所（今中科院环境生态研究中心）工作，负责该所国际合作工作。在那里，与国务院环办有工作联系。当时曲格平是环办副主任，有外国人士来的时候就把他调去当翻译。

　　1984年，成立了城乡建设环境保护部，下设环境保护局，曲格平是局长。1985年，曲格平把夏?堡调到环保局工作，担任该局外事处副处长。1988年，中国才第一次成立了直属国务院的国家环保局（副部级单位），夏?堡随后先后担任该局外事办公室主任和国际合作司司长等职，从事中国的环境外交工作。

　　环境外交在官方的定义是，政府间通过谈判和协商，达成具有法律约束力的条约、协议或无法律约束力的行动计划或指南，以采取共同行动，解决全球、区域和各国环境问题的国际活动。

　　从上世纪80年代中期开始，夏?堡和他的同事们一起，参加了《保护臭氧层维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》等多边环境协议的谈判和组织实施。

　　这是中国最早参与的环境国际合作的内容。

　　1984年，当时的联合国秘书长在第38届联合国大会的时候，让挪威首相布伦特南牵头成立一个世界环境与发展委员会，中国著名生态学家马世骏是该委员会的委员。该委员会用900天时间考察了世界各地的环境问题，写出了报告??《我们共同的未来》。

　　中国随后也派人参与了这个报告。1987年2月，在日本东京召开了世界环境与发展委员会第八次委员会，也是该委员会的最后一次会。这次会议是对《我们共同的未来》的草案进行最后讨论并通过。

　　夏?堡作为马世骏先生的助手，参加了这次会议。并起草了中国的对案。该对案经国家环保局和外交部领导批准后报国务院审批。国务院最后批准了这个对案。

　　在会上，中国代表主要强调环境保护与经济、社会发展相协调的原则，维护国家主权，包括国家对自然资源的主权、环境权和发展权的原则，尊重和维护发展中国家利益的原则等。

　　夏?堡回国后立即组织将此书翻译成了中文。《我们共同的未来》亚洲地区首发仪式于1987年7月1日在北京钓鱼台国宾馆举行。

　　在《我们共同的未来》这本书里，第一次在正式文件中提出了可持续发展的概念，并将它定义为：“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”现在被人们广泛引用的中文的“可持续发展”的定义，就是在这本书里翻译的。《我们共同的未来》主要特点是把环境问题与发展问题联系在了一起。

　　“77国集团和中国”的磋商机制

　　资金和技术问题，是发达国家和发展中国家在筹委会会议中争论最大的两个问题。

　　1992年6月联合国环发大会的筹备过程促使中国环境外交走向成熟。

　　1989年联合国大会决定于1992年6月在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展大会，讨论保护全球环境和实现可持续发展的战略和措施。为筹备此次会议，国际上成立了联合国环发大会筹备委员会。中国也成立了中国参加环发大会筹备小组。夏?堡是该小组成员，参与了中国参加环发大会筹备委员会会议和环发大会对案的制定，参加了所有四次联合国环发大会筹备委员会的会议。

　　资金和技术问题，是发达国家和发展中国家在筹委会会议中争论最大的两个问题。气候变化、生物多样性破坏、化学品污染、荒漠化和森林破坏等，都是全球性的环境问题，发达国家和发展中国家应当采取共同行动来解决这些问题，保护全球环境。

　　但从历史的和现实的情况来看，发达国家在长期的工业化过程中，排放了大量的污染物，应对今天的全球环境问题负主要责任。比如说气候变化，就涉及到二氧化碳排放问题，发展中国家刚开始发展，总的来说排放量还是很小的。

　　“现在中国二氧化碳排放总量较大，但人均排放量还不到发达国家平均水平的三分之一。”夏?堡告诉记者，“因此，发展中国家坚持‘共同而又区别的责任’的原则。”

　　在资金方面，发展中国家坚持发达国家要向发展中国家提供他们为保护全球环境所需要的新的和额外的费用。什么叫额外费用呢？就是为解决全球环境问题,发展中国家为发达国家造成的环境破坏采取措施所要付出的资金。在技术方面，发展中国家坚持发达国家要向发展中国家以优惠的和减让性条件提供技术。

　　在环发大会筹备过程中，形成了“77国集团和中国”的磋商机制。这一机制对于发展中国家协调立场发挥了很好的作用，为环发大会的成功作出了贡献。夏?堡曾参加过很多次“77国集团和中国”的磋商。该机制后来被推广到联合国其它各领域的谈判中。

　　当时的国务院总理李鹏参加了里约热内卢环发大会，国务委员宋健任中国代表团团长。大会取得了极大成功，通过了《里约宣言》和《21世纪议程》。这两个文件中写入了共同而又区别的责任、发达国家应向发展中国家提供为保护全球环境所需要的额外费用和发达国家要向发展中国家以优惠的和减让性的条件提供技术等原则。

　　“在资金方面，国际上建立了一个机制,叫全球环境基金(GEF)，”夏?堡介绍说，“GEF在向发展中国家和经济转型国家提供资金，促进全球环境保护方面发挥了一定的作用。”

　　GEF作为国际环境合作财政机制，在以下六个领域向发展中国家和经济转型国家为实现公认的全球环境效益所采取措施所需额外成本提供赠款: 气候变化、生物多样性、国际水域、臭氧层耗竭、土地退化和持久性有机污染物。

　　按照《21世纪议程》的规定，经济合作与发展组织成员国向发展中国家提供的官方发展援助(ODA)，应达到各国国民生产总值（GNP）的0.7%。但迄今为止，很少发达国家达到了这个目标，几个大的发达国家的ODA不但没有增加，反而比环发大会前减少了。在发达国家以优惠的和可减让性的条件向发展中国家提供技术方面，进展甚微。

　　环保部的新使命

　　现在各主要西方国家已经把环境保护和人权宗教联系在一起，变成对华外交的主题。

　　中国在上个世纪80年代90年代对国际环境合作的积极参与，奠定了如今中国环境外交的基础。

　　自今年3月新的环保部成立后，周生贤的名字随后频繁出现在国家领导人出访的代表团名单中。中国环境外交和国际合作已经成为热点。

　　“我们仍然坚持发达国家和发展中国家‘共同带有区别的责任。”环保部外经办项目三处处长李红兵告诉记者，他的工作是监督《蒙特利尔议定书》等公约在中国的履约情况。

　　李红兵说，发达国家在过去已经造成了很严重的污染，需要负更多责任，他们治理污染的时间要比我们早，在环保技术上，应给予发展中国家优惠转让。资金方面，理应多提供一些。

　　在周生贤入主环保部（原国家环保总局）的三年之间得到强化，中国环保外交策略日渐成型。

　　每年春天，环保部都会召开全国环保厅局长会议，总结上年环保工作，为下年制定年度计划。

　　2006年，周生贤第一次主持该会。他花去212字阐述环境外交思路：积极参与国际环境公约和议定书的谈判，认真履行国际环境公约，树立负责任的大国形象；加强与周边及广大发展中国家的环境合作，维护我国和其他发展中国家环境权益，努力消除“中国环境威胁论”的不良影响；同时，要积极引进国外先进的管理技术和经验，促进中国环境管理水平提高。

　　当年年底，环保部长副潘岳（原环保总局副局长）在内部讲话中强调，环境问题带来严重的国际问题。现在各主要西方国家已经把环境保护和人权宗教联系在一起，变成对华外交的主题。所有的国家，特别是发达国家，用环境问题制约中国，都会得到选票，特别会得到左翼的选票。

　　他激动地说，日本、韩国最关心沙尘暴，他们认为沙尘暴100%来源于蒙古和中国，落在他们头上的酸雨50%来源于中国；东南亚一些国家抗议我们在上游修水电站，破坏了他们的生态；俄国、马来西亚和印尼认为我们的造纸业毁坏了他们的原始森林；美国认为我们十年内会成为他们西海岸的主要污染源。

　　潘岳担心2015年，中国会成为头号碳排放国家，而那时京都议定书已经不会放过发展中国家了。

　　在2008年的全国环保厅局长会议上，潘岳的担心得到了回应。在周生贤所做的《全力推进环境保护历史性转变》主题讲话中，关于国际合作罕见的出现了741字，超过过去3年相关内容总和。

　　周生贤总结道，目前，国家从战略高度运筹大国关系，积极推进中美建设性合作关系，不断深化中俄战略伙伴关系，巩固和发展中日战略互惠关系。“通过强化中美、中俄、中日双边环保合作，为构筑稳固和谐的大国关系格局作出了积极努力。”

　　周生贤表示，环保部正着力拓展与发展中国家和周边国家的双边环境合作交流，大力推进中非中阿环境合作伙伴关系，加强与东盟的区域环境实质性合作。

　　为了推动绿色外交，环保部亦对1992年成立的中国环境与发展国际合作委员会（下简称国合会）寄予厚望，现任国合会主席为中共中央政治局常委、国务院副总理李克强。成员由约40～50名中外方高级官员组成，历任主席均为中国国务院领导，中方成员为部长、副部长、环发领域内知名专家、教授和环保人士，外方成员同样具有相应级别和影响力。