刘洁
综合开发研究院（中国·深圳）
刘洁 博士
曾经遇到过这样两件事：一件事是，参与一个城市的公用事业的监管的相关调研活动，结果调研工作异常繁重，原因是被纳入调研的部门有数十个，每个公用事业都对应着自己的监管部门，要一家家跑。
由于城市公用事业具有基础性、垄断性、网络性和公益性等特点，发展的好坏不仅影响城市居民的生活质量，而且影响城市的形象，因此，所在地政府负有管理好公用事业的责任。
问题所在
公用事业在我国早期由政府全权提供，上世纪90年代开始，我国很多城市陆续进行了不同程度的公用事业市场化改革。对于公用事业的管理，一开始相对应的主要以行业的行政管理为主，在市场化改革的过程中，逐步演变成了目前公用事业行业行政管理和监管合一、以行业行政管理为主的模式。
我国城市公用事业推进市场化改革，原因在于城市财力不足，主要着眼于企业投融资体制和企业治理等效率目标，弱化了对城市公共目标的深层考虑，对特许经营契约的长期效用和运营监管的制度安排等问题也考虑不足。多数城市的公用事业企业改制后，都不同程度遇到了企业利益与公共目标冲突的难题。
那么，如何实现有效监管呢？要回答这个问题，首先要回答文章开篇说到的两个问题。
第一个问题，调研工作的繁重来自于需要调研的部门众多。部门多了，会存在什么问题呢？对于同一市场行为的政府监管，往往涉及到多个机构。分散监管导致各行业运管部门主要是从行业管理的角度对公用事业进行管理，没有一个职能部门从城市公用事业的服务提供和监管的基本目标承担总体责任，再从总体责任来对城市公用事业进行统一规划和建设安排，并据此提出细化到产品和企业的监管目标。监管往往流于形式。
而为什么市里的一个综合部门，作为监管部门拿不到被监管部门的资料呢？监管部门与被监管企业关系“处”得不错，用规制经济学的术语来说就是监管部门被监管企业“俘虏”了，是其中的一个原因。我国城市公用事业的监管部门一般都是原来的行业主管局，无论从体制上，还是人脉上都存在着千丝万缕的联系，并可能形成统一的利益集合。那么，在这种情况下，会出现什么问题呢？显然，会监管不到位，流于形式，缺乏效率，并可能危及到市民的利益。
再说第二个问题，为什么刚刚修好的景观会短时间内被铲平呢？地铁固然需要施工，问题是，如果知道地铁要施工，那么可以先不做景观，待其完成后再做。但现实中却不是这样，因为景观施工和地铁施工是两个独立的、互无关系的部门在管理，不会相互通气，而且政府对景观的财政支付在一定时间必须用完，否则就会收回。尽管都是城市公用事业，但各行业局管各自的部门，并没有形成统筹。
解决路径
以上两个小问题，折射出城市公用事业监管目前存在的体制中的问题。既然问题出现了，就要有解决方案，以下两点或许能为这个问题的解决提供途径。
可以概括为分离和集中。所谓分离，就是行政管理与监管分离；所谓集中，即建立一个专门的部门负责城市公用事业的统筹规划和集中监管，并以法律或条例进行授权和规范。
行业行政管理与监管分离的好处是把行业管理和监管从一个统一的部门分离出来，这样就从体制上减少了被“俘虏”的机会。行业管理和监管分离的好处还在于，设立一个专门的部门对公用事业进行统筹规划和集中监管，一是承接了行业管理与监管分离后的监管职能，这些职能包括标准制定、进入监管、退出监管、价格监管、投资监管、服务监管等；另外一方面，在一个统一的机构中，可以统筹考虑整个城市公用事业的发展和规划，减少条块分割带来的摩擦成本。
具体的做法是，按照现代监管体系的原则，在条件成熟的情况下，设立体制独立、运行专业、责任主体明确的集中的公用事业监管机构，有条件的地方可以把机构设置为法定机构。分离行政管理和监管职能，原行业行政管理职能仍然保留在行业主管局。监管机构专门负责城市公用事业统筹规划和公益性目标的监管与实现。
我们构想的监管机构，是一个因城市公用事业发展需要而特别设立的专门机构，由市人大授权，并直接对市人大负责。机构的人员要精简强干，有较高的综合素质，即请一些有专才的人，对特定的事情行使监督管理的权力。而其中涉及的大量基础性、专业化工作，尽量通过第三方业务外包和充分利用职能部门来完成。这样做就能够集中凸显监管，并达到有效监管的目的。
通过这样一个分离和集中的过程，城市公用事业的监管完成体制上的嬗变，目的是保障公益性，兼顾效率与公平。公用事业的监管是个复杂的系统工程，体制的问题是监管的基础，解决好体制问题，就为有效监管提供了基础。
［本栏目由本报和综合开发研究院（中国·深圳）联合推出］
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