国开行软贷款“冷冻”

　　国开行软贷款“冷冻”

　　本报记者 孙铭 北京报道

　　国家开发银行股份公司挂牌在即，其作为政策性银行所开展的部分业务也被监管部门进行了规范和清理。而国开行的“独门武器”——拥有发放“软贷款”的权利——将随着股份公司的挂牌而走入历史。

　　监管部门要求国开行自转至为商业银行(股份有限公司)之日起，要停止办理软贷款业务，只收不放，在合同金额内已实际部分发放软贷款的项目确需后续贷款支持的，要改为硬贷款支持。

　　鉴于国开行此前已经对有些项目签订了贷款合同，监管部门同时规定，在2007年之前已与借款人签订正式合同，且已实际发放软贷款的项目，国开行可以继续履约，但不得以任何修订为理由扩增合同中确定的软贷款金额。无论何种理由，自2007年末之后国开行不得再新签任何软贷款合同，不得对新项目发放软贷款。

　　失去了软贷款业务的国开行，将与其他商业银行竞争业务时处于同等地位，其他商业银行一直抱怨的不平等竞争现象也有望得以根除。

　　1.软贷款由来

　　软贷款伴随着国家开发银行的成立而推出，是国开行作为政策性银行而获准办理的一项特殊贷款业务，在国开行组建之时，国务院就对这项业务的性质、职能和任务进行了明确的规定。

　　1994年，国务院下发了《关于组建国家开发银行的通知》[(1994)22号文]，其中在附件《国家开发银行组建和运行方案》中规定，国家开发银行的资金运用，参照世界银行运行机制进行。贷款主要分为两大部分：

　　一是软贷款，即国家开发银行的注册资本金的运用。国家开发银行在项目总体资金配置的基础上，将注册资本金以长期优惠贷款的方式，主要按项目配股需要贷给国家控股公司和中央企业集团，由他们对项目进行参股、控股。

　　二是硬贷款，即国家开发银行借入资金的运用，包括在国内外发行的债券和利用的外资等。国家开发银行在项目总体资金配置的基础上，将借入资金直接贷给项目，到期收回本息。

　　“软贷款具有三个显著特点，一是期限长，二是利率低，三是可以作为项目资本金。”监管部门有关人士告诉记者，国开行软贷款的期限较长，一般为20—25年，还设有宽限期，宽限期一般为5—7年，最长不超过10年；贷款利率一般比其他商业银行同期利率低10％；更为重要的是，商业银行发放的贷款不可以作为项目的资本金，而国开行的软贷款可以作为项目的资本金，这对资金短缺而又想扩大投资的地方政府极具诱惑力。

　　正是由于软贷款的上述优势，国开行软贷款发展迅速，尤其是近几年，地方政府投资冲动加大，对国开行软贷款的需求陡增。数据显示，2005年底软贷款规模为1875.01亿元，2007年底余额就达到了3463.87亿元，较2005年增长了84.74%。

　　按照国务院当时的设想，设立软贷款的初衷是建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，体现政策性意图。通过开发银行的软贷款加上硬贷款，使投资项目不留资金缺口，从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节，逐步建立投资约束和风险责任机制，提高投资效益。

　　“软贷款是在金融体制改革和投融资体制改革的大背景下出台的，在当时的历史条件下具有非常积极的意义。”监管部门有关人士告诉记者，根据1993年党的十四届三中全会精神，国务院制定了政策性金融与商业性金融分离，把四大国有专业银行办成真正的商业银行等一系列重大措施。为了更有效地集中资金保证国家重点建设，缓解经济发展的“瓶颈”制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力，深化投融资体制改革，国务院决定组建国家开发银行。国开行的资金主要来源是向金融机构发行金融债券、在国外发行债券；资金主要投向是国家批准立项的基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设、技术改造等政策性项目及其配置工程(简称“两基一支”)。于是，体现政策性意图的软贷款业务随着国开行的成立而正式推出，与硬贷款一起为“两基一支”项目提供资金。由于软贷款的优势，地方政府更愿意拿到软贷款，一般融资的优先顺序是先软贷款，其次是硬贷款，最后再申请商业银行的贷款。

　　由于地方政府需求强劲，很多地方政府都成立了由地方主要领导挂帅的争取软贷款的工作小组，专门下发文件对接国开行的软贷款。软贷款一度占国开行表内贷款余额相当高的比例，在有关部门的建议下，国开行定下将软贷款占比控制在20％以下的目标，截至2007年底，国开行软贷款余额占该行同期贷款总额22720亿元的15％左右。

　　2.软贷款扩容

　　按照国务院的规定，开发银行软贷款资金来源应该是注册资本金。国务院批准国开行的注册资本金是500亿元，也就是说软贷款的规模要受制于资本金的限制。同时，申请软贷款的借款人应为国有或国有控股企业(含政府类融资平台)及其他大中型企业集团，国开行发放软贷款应该遵循这两个标准和条件。

　　但开发银行现行的内部软贷款管理办法与国务院的有关规定相比，在软贷款的资金来源、用途、期限、贷款比例等作了大幅度的放宽。软贷款已不仅是对注册资本金的运用，而且是对核心资本、附属资本和发行的10年期以上长期金融债券所筹集资金的运用；贷款用途也由国务院规定的“国家控股公司和中央企业集团”扩展到“支持基础设施、基础产业、社会事业、金融合作、新农村建设、自主创新等国家重点支持的领域”。

　　“在业务发展过程中，擅自突破国务院关于软贷款业务的规定，未经监管部门同意自行制定并不断调整软贷款业务规定，对软贷款的资金来源、贷款对象、贷款用途等方面作了大幅度的放宽。”监管部门人士认为。比如，大量软贷款被用于地方政府融资平台的增信、重组地方金融机构和证券公司、注资地方中小企业信用担保机构等。

　　监管部门检查发现，截至2007年6月30日，国开行软贷款75％的借款人和约63％的用款人不符合国发(1994)22号文件的规定。

　　在对项目提供贷款时，国开行一般对项目贷款采取“软硬兼施”的操作模式，即国开行对同一建设项目既提供软贷款支持，又提供硬贷款支持，或是由国开行贷款给地方融资平台，地方融资平台贷款后资本金增大，从而获得更大的融资担保额度，企业以担保公司作为担保，获得开发银行的硬贷款。开发银行规定，使用软贷款的借款人的其他融资，应优先使用开发银行硬贷款。国开行2005年以后签订的软贷款借款合同中，均明确约定国开行对使用软贷款参股的企业和使用软贷款投资的项目，享有监督权及融资优先权，事实上已形成对商业银行的不公平竞争。

　　正是由于国开行这种“软硬兼施”的操作模式，将软贷款大量用于商业领域，形成不公平竞争，引发了其它银行的不满。

　　“由于软贷款具有期限长、利率低，可以作为项目资本金的性质，实际上降低了借款人自有资金的投入，客观上造成了国开行与商业银行的不公平竞争。”监管部门人士认为。由于软贷款的利率较低，许多借款人将国开行软贷款资金用于置换其他银行前期进入的利率较高且未到期的信贷资金。

　　“在重大项目、优质项目的竞争中，政策性银行利用特定的贷款品种与商业银行竞争市场，争夺商业银行的贷款业务，这有悖于政策性银行‘不以盈利为目的，不与商业银行竞争’的宗旨。”一位大型商业银行省级分行行长抱怨说。他认为，国开行某些实际上用于大中型基础建设的贷款项目与商业银行的项目贷款适用范围基本一致，这样导致两者在信贷市场上不得不展开相互竞争。而拥有软贷款业务的国开行，当然在竞争中处于优势地位，许多商业性的优质项目在国开行的“软硬兼施”政策下纷纷就范，商业银行对此只能无奈。

　　3.风险积聚与监管

　　从报表上，国开行的各项指标都是大型银行中最优秀的，甚至在全世界范围内都可以算作一流的银行。截至2007年底，国家开发银行资产总额28947亿元人民币，全年实现净利润296亿元人民币，不良贷款率0.59%，累计本息回收率99.62 %，连续8年保持国际先进水平。

　　从表面看，国开行的软贷款采取多种担保形式来保障其资金安全，有的以收费权及规费收入权质押相结合；有的以股权质押及政府补贴收入质押相结合；有的是以财政承诺还款的形式，由政府兜底对项目实行还款担保。由于相当一部分软贷款采取政府信用，纳入财政预算还款的保证方式，但政府财政是否具有足够的还款能力或者还款意愿却存在悬疑。

　　但貌似严密的风险防范措施实际却暗藏漏洞。例如，国开行支持的湖南常德市2003年－2007年城市基础设施项目，截至2007年6月末贷款余额为6.81亿元，但其中公益性资产占比高达90％，基本不会产生现金流，自身几乎没有收入来源，如何偿还贷款主要取决于湖南省常德市政府的信用，其中隐藏的风险不言而喻。而根据《担保法》和《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》规定，各级政府不得以各种形式开展直接或间接的担保，不得对《担保法》规定之外的贷款或者其他债务承担担保责任，因此，政府担保的法律效力尚不确定。而对国开行的贷款，有地方政府甚至承诺用20年的财政收入作为还款来源，其偿还能力更是值得怀疑。

　　另外值得关注的是，国开行的软贷款资金运用高度集中。从河南省的情况看，国开行软贷款行业投向集中度极高，如公路行业软贷款余额占比高达90％；借款人也高度集中，如15个公路行业软贷款项目主要集中在河南省公路管理局和河南省高速公路发展有限公司两个借款人。

　　以国开行介入较多的公路贷款为例，这类贷款蕴藏着极大的风险。这类贷款多采用打捆贷款方式发放，由省交通厅或者其他融资平台作为借款人，实行统借统还，借款人对贷款进行监督和管理。但由于涉及项目多，项目贷款经常混用，贷款用途存在较大的不确定性。这类贷款一般是采用公路收费权质押的方式，但质押登记的管理制度存在漏洞，借款人、质押人、质押登记部门都是交通部门，易形成道德风险。借款人不仅在国开行有贷款，同时在其他银行机构也有大量贷款，甚至有的项目资金来源几乎全为负债，如果项目自身效益出现问题或现金流不足，有可能出现到期不能按时偿还贷款的风险。

　　湖南一高速公路项目从国开行贷款10.6亿元，按年借款利率5.76%计算，一年需支付利息约6100万元，但这个项目的一年的通行费收入连还利息都不够，更不要说偿还本金了。

　　“从长期来看，开发银行的贷款质量和风险状况并不容乐观。”业界人士评价说，目前开发银行贷款收息率较高的原因，主要是大量的贷款项目处在建设期，尚未进入还款期，建设期间，还款资金来源基本上是开发银行或其他商业银行的新增贷款，但未来贷款本金回收却存在着较大的风险。

　　而且，在开行漂亮的财务报表下，其资金期限错配的风险一直没有引起足够的关注。开发银行运用市场方式筹集的资金大都为中短期资金。其发行的金融债券期限大都在5年以下，而软贷款支持的项目的建设周期大都在5年以上，有的甚至长达20多年，还款周期长。这种资金来源短期性与资金使用长期性的错配，无疑增加了国开行的经营风险。商业化转型后，随着发债成本的上升，国开行资金期限错配的风险将更加突出。

　　对于国开行软贷款中存在的问题，监管部门极为重视。2007年8月至11月，监管部门对国开行14家分行及总行营业部进行了软贷款等方面的检查。

　　正常情况下，已经完工的项目已经不需要贷款支持，但国开行的一些软贷款却是对已完工项目发放的。监管部门此次检查发现国开行广东、上海、河北等地分行均有向已完工项目发放软贷款问题。例如，由广州市隧道开发公司与新富公司合作投资建设的江湾大桥、解放大桥、鹤洞大桥(简称新三桥)项目，2000年投入使用，根本不存在建设资本金投入需要，但国开行广东分行为支持借款人收购新三桥经营管理权，于2005年7月14日与广州市建设投资发展有限公司签订《借款合同》，发放5.6亿元的资本金贷款。截至检查日，该项目贷款余额2.3亿元，向已完工项目发放软贷款直接违反了国发(1994)22号文件精神，违背了国家赋予国开行软贷款业务的初衷。

　　由于软贷款的期限长、利率低，软贷款常被用于借新还旧和归还其他银行贷款。例如，2007年6月，国开行上海分行向上海机场(集团)公司发放20亿元软贷款，用于归还到期的1年期、20亿元流动资金贷款。2004年国开行上海分行发给上海城市建设投资总公司10亿元软贷款中，其中6亿元用于归还交通银行、农业银行、工商银行的贷款和利息。国开行广东分行累计向广州市建设投资发展有限公司发放内环路放射线二期项目软贷款4.8亿元，用于归还中国银行广州市沿江支行4亿元贷款以及建设银行广州市越秀支行8000万贷款。

　　对于此类违规贷款，监管部门要求国开行必须收回。对于其他不符合合同约定贷款用途或挪用等情况的软贷款，监管部门也已经责成国开行提前回收贷款。

　　近年来，随着地方金融机构重组力度的加大，国开行软贷款大量用于地方金融的重组。国开行已通过发放贷款方式陆续参与了云南玉溪市商业银行等11家中小商业银行(不含参与组建的村镇银行)，以及西南证券和财富证券两家地方证券公司的重组。截至2007年6月30日，累计发放贷款118.37亿元，其中软贷款68.5亿元，硬贷款49.87亿元。

　　“由于地方金融机构多年来聚集风险的成因非常复杂，国开行通过软贷款向有关金融机构注资并不能从根本上解决现有风险，而且与监管部门的审慎监管原则存在一定的冲突。”监管部门人士认为，国开行软贷款参与重组证券公司，难以防止信贷资金流入股市，而且已经有软贷款资金流入股市的案例发生。

　　另一个值得关注的现象是，国开行的软贷款被用于地方性中小信用投资担保公司的股权投资，这实际上是使用国开行软贷款为硬贷款增信。如湖南省某市信用投资有限公司用软贷款作为资本金参股担保有限公司，该担保公司为国开行贷款企业的担保机构。这一运作模式实际上是国开行用软贷款为自己的硬贷款项目提供担保，用自己的资金为贷款企业增信。这种担保方式显然是只具有形式意义，最终国开行将承担所有的风险。

　　4.国开行转型

　　国开行成立于1994年，14年来，国开行开展业务的依据就是国务院(1994)22号文件，也就是《国务院关于组建国家开发银行的通知》，里面有两个附件：《国家开发银行组建和运行方案》和《国家开发银行章程》，有关国开行软贷款的性质、职能、任务等都由这份文件规定。

　　由于没有其他更高法律效力的法规可以参照，国开行开展业务也时常遭遇困扰。“国务院(1994)22号文件内容与开发银行发展现状、深化金融改革的要求已不尽适应。”监管部门人士表示，开发银行成立14年间，也是我国向市场经济转型的重要时期，在市场经济条件下，开发银行的发展也遇到了许多新的情况和问题，以前的规定也未必完全适应目前的新形势。

　　无论是成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都有政策性银行法。国内至今还没有专门的政策性银行法，虽然央行在牵头制定政策性银行条例，但由于种种原因，这部条例一直未浮出水面。

　　而业界专家一直呼吁，要在参考、借鉴国外成熟经验的基础上，制订符合中国国情的政策性银行法规，通过立法，把政策性银行与商业银行区分开来，进一步明确政策性银行的性质和地位，解决其发展方向、运行体制、经营机制、业务功能和作用等方面的问题。

　　目前，随着经济的高速发展，政策性银行面临的市场环境、任务和经营条件都已经发生了巨大变化，许多原有的政策性业务实际上已经逐步成为商业性业务。国开行成立的14年间，其作为财政延伸功能的使命已基本结束。因此，国开行必须面向市场，遵循市场规则，以市场需求为导向拓展业务，改革其经营方式。

　　全国人大代表、工商银行安徽分行行长赵鹏一直呼吁尽快制定《政策性银行管理条例》。赵鹏认为，通过政策性银行法律法规的规范，包括国开行在内的政策性银行要通过改革成为机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的金融机构。同时，国家应尽快理顺商业金融、合作金融与政策性金融的关系，国开行的政策性业务要和金融体系改革相配套，严格界定业务范围，实现社会性和效益性统一。

　　中央召开第三次全国金融工作会议明确提出在政策性银行中要首先推进国家开发银行改革，要求开发银行按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。

　　商业化转型的目标确定后，国开行的改革快速推进，2007年12月31日，国开行获得中央汇金公司200亿美元注资。业界预计，随着近期国开行领导职位的逐步明朗，股份公司的挂牌也将水到渠成。

　　国开行改革是从政策性银行向商业银行转型，既要转制，又要转型，改革的跨度大，与国有商业银行在既有的商业银行业务方向、框架和模式下的改革不同。

　　国开行商业化转型后，虽然不再发放新的软贷款，但仍将对过去发放的3000多亿元的软贷款进行管理。国开行已经对软贷款的管理和潜在风险有了足够的重视，将对软贷款的全过程进行管理，重新梳理完善现有的软贷款管理规定和操作流程，重点监控软贷款的资金流向，防止发生挪用。国开行也将按照监管部门要求，一旦借款人挪用软贷款，将及时回收贷款或者变更贷款合同。国开行承诺，将保持与监管部门的经常性沟通，做到在国家赋予的职权范围内，既发挥软贷款对社会经济发展的支持作用，又合理控制风险，保障金融资产安全。

　　而国开行对软贷款在内的一系列改革都与其商业化转型紧密联系在一起。按照国务院批复的国开行商业化转型的总体目标，国开行将按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，实行自主经营、自担风险、自负盈亏。通过财务重组和内部改革，以市场为导向，建立可持续发展的经营机制和激励约束机制，全面提高风险防范能力，把开发银行从政策性金融机构转型为资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、创新能力和竞争力强的商业银行。