金融支持资源型城市经济转型政策取向及措施

　　提要 综合考虑资源型城市当前面临的主要矛盾、所处的宏观经济背景以及资源型城市中制约市场化金融发挥作用的关键因素等，作者认为研究和制定金融支持资源型城市经济转型具体政策，必须先行确立三个最重要支柱：一是反金融锁定的有效安排，二是突破金融约束的合适模式，三是建设良好地区金融生态的完整制度框架。

　　为了促进资源型城市可持续发展，党中央、国务院近年来陆续制定和实施了一系列扶持性政策，为资源型城市经济转型创造了良好条件。尤其是去年12月出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发[2007]38号），在整合前期扶持政策的基础上，进一步丰富了政策内容，完善了政策体系，标志着国家有关资源型城市经济转型的政策基本成熟。

　　然而，大家可能也已经注意到，在这个政策体系中金融支持政策比较少，仅提出“鼓励金融机构在防范风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款”，与资源型城市的普遍期望差距比较大。对此，我想指出，这与党中央、国务院在资源型城市经济转型问题上坚持市场导向的原则是密切相关的，反映出党中央、国务院对资源型城市经济转型规律的深刻认识和准确把握，也充分体现了资源型城市经济转型过程中金融支持政策的市场化定位和取向。

　　当然，强调在资源型城市经济转型过程中坚持金融支持的市场化原则和取向，并不意味着我们没有必要去研究和制定具体的金融支持政策。只不过这些政策不能直接干预甚至取代市场化金融的资源配置机制。这一点，应该成为我们研究和制定金融支持资源型城市经济转型政策的基本共识。

　　综合考虑资源型城市当前面临的主要矛盾、所处的宏观经济背景以及资源型城市中制约市场化金融发挥作用的关键因素等，我认为研究和制定金融支持资源型城市经济转型具体政策，必须先行确立三个最重要支柱：一是反金融锁定的有效安排，二是突破金融约束的合适模式，三是建设良好地区金融生态的完整制度框架。所有基于市场化原则的资源型城市经济转型具体金融政策，都须围绕和依托于这三个支柱，并形成相互配合、相互支持的完善体系。

　　一、必须考虑一定的反锁定安排，突破因产业锁定而形成的金融锁定

　　所谓产业锁定，就是指在资源型城市发展过程中，以开采业为主的第二产业占有绝对比重，投资和产出高度集中于某一主导产业甚至企业。比如辽宁省盘锦市就具有典型的产业锁定特征：2002～2007年，油气采掘业在盘锦市地区生产总值中的占比始终在50%左右；2007年，油田板块形成的地方财政收入占比高达67%；2008年一季度，全市工业增长中油田的贡献达到65%。由于产业锁定，资源型城市经济发展始终面临着资源价格波动、其他地区产业替代和资源枯竭等多重系统性风险。这从根本上提出了资源型城市进行经济转型的迫切要求。而任何资源型城市的经济转型，本质上都是对产业锁定的突破。

　　对产业锁定的突破无疑离不开大规模的金融支持。但是，产业锁定也直接导致了金融锁定，即资源型城市的金融资源和服务向主导产业高度集中。同样以盘锦市为例。自1984年盘锦建市以来，金融机构累计向辽河油田、华锦集团等主导企业投放的信贷资金占信贷投放总量的70%左右。这种金融锁定一旦形成，就会形成与产业锁定相互依存的格局，并反过来加强产业锁定。其具体表现是金融机构对主导产业、主导企业之外的产业和企业支持严重不足，导致其他产业、企业生存发展困难，资源型城市产业结构单一、经济结构严重失衡的情况因此很难改变。比如，2008年以来盘锦市城市商业银行新增贷款中，对小企业的贷款占比只有2.59%，远低于全省12家城市商业银行55.72%的平均水平。同时，金融锁定还具有惯性效应。由于原有主导产业、企业的信贷资金占用规模大、占用时间长甚至已经形成不良贷款性质的沉淀，以及由于金融机构营销新客户、新领域可能产生较高初始成本，这样即便在政府主动培育新产业、推动经济转型的情况下，金融机构也无力或不愿主动对新产业给予足够的关注和必要的资金支持，最终使得金融锁定成为资源型城市突破产业锁定、实现经济转型的直接障碍。另一方面，金融锁定对金融业自身的发展也十分不利。因为金融锁定不但限定了金融业的市场拓展空间，而且使金融资产配置所必需的风险分散条件难以得到有效满足，形成金融业与主导产业或企业一荣俱荣、一损俱损的紧密关联。

　　金融锁定对资源型城市经济转型以及对金融业发展的这种影响具有深刻的政策含义。它表明：资源型城市金融业本身的转型就是经济转型的重要组成部分。而且，金融业转型必须先于城市经济转型。这就需要做出一定的反金融锁定安排。可以考虑根据原有主导产业的发展情况和新产业发展目标，以城市为单位制定存量信贷资金产业投向调整和替代规划，用于指导当地金融机构制定相应的分阶段退出进入计划。同时，建立促进增量信贷资金投向转移的激励机制，对增量资金运用中用于支持新产业发展超过一定比例的金融机构实行奖励措施，等等。

　　二、必须考虑选择合适的模式，突破资源型城市经济转型面临的不同金融约束

　　金融约束通常是指因金融资源的供给与需求不匹配而形成对经济发展资金支持不足的情况。产生金融约束的原因，可能是由于经济体内储蓄不足，也可能是有效金融需求不足造成的，即金融需求只是一种并不符合银行信贷经营盈利和安全原则以及国家产业政策要求等的主观需求。这两种金融约束性质不同，用于突破金融约束的模式选择也不同。前者需要从外部“输血”着手，而后者更注重对金融需求的事前筛选。

　　现在，资源型城市在经济转型过程中普遍感到转型产业和项目从银行获得信贷资金支持比较困难，金融约束比较强烈。其中，有的资源型城市因主导产业衰退较为严重、企业效益普遍较差以及居民收入增长较慢等影响，当地可动员的金融资源规模与经济转型的需要相比十分有限。这类城市面临的金融约束属于典型的金融供给不足性质。比如辽宁省阜新市就是这种情况。2008年6月末，阜新市金融机构余额存贷比达到70.3%，已经接近银行业监管标准所允许的上限。与阜新市相比，盘锦市当地可动员金融资源较为丰富，主要的问题是运用不充分。2008年6月末，盘锦全市金融机构余额存贷比只有40.9%，比全省平均低25.8个百分点；今年上半年，全市新增存贷比只有17.9%，比全省平均低29.8个百分点，金融机构的实际信贷投放规模与潜在信贷供给能力极不匹配，显示其金融约束的性质主要是有效需求不足。

　　然而，供给不足性质的金融约束与有效需求不足性质的金融约束往往又是一个硬币的两个侧面，并最终可以归结为有效需求不足。因为从外部“输血”也需要以有效需求为前提和条件。特别是从我国目前情况看，由于受近年来国际收支持续“双顺差”等因素的影响，银行体系整体仍处于流动性过剩状态，商业银行的贷款扩张冲动十分强烈，供给不足性质的金融约束基本不存在。在这种情况下，一个地区因当地金融供给不足形成的金融约束，完全有可能通过培育有效需求，在更大的地理范围内实现突破。比如，在今年上半年实行从紧货币政策的背景下，辽宁全省新增本外币贷款保持了同比多增势头，与同期全国同比少增近900亿元形成了鲜明对比。其主要原因之一，就是近年来辽宁省委、省政府十分注意科学发展问题，注意对各地方和企业的引导，使得越来越多的企业、项目被纳入宏观调控“有保有压”中“保”的范围，相关金融需求属于有效需求，因而获得了商业银行特别是全国性商业银行的普遍青睐，全国性商业银行因此给予了辽宁倾斜性的信贷支持。6月末，全国性商业银行在辽宁省的分支机构新增本外币贷款691亿元，同比多增超过200亿元，新增贷款占同期全部金融机构新增贷款的67.9%，较上年同期提高12.6个百分点。其中，国有商业银行、政策性银行和股份制商业银行新增贷款整体都实现了同比多增。而且，贷款投向集中在基本建设和技术改造领域。上半年，全省全国性商业银行新增基本建设和技术改造贷款355亿元，占此类银行同期新增各项贷款的2/3以上，同比多增超过200亿元。

　　从当前情况及未来趋势看，由于科学发展理念和政策的不断强化，衡量有效金融需求的标准也在不断提高。比如，2007年人民银行出台了《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，银监会印发了《节能减排授信工作指导意见》，近期人民银行、银监会又联合印发了《金融支持节约集约利用土地的指导意见》，分别从不同角度对商业银行按照落实科学发展观要求严格信贷标准提出了明确要求。按照这些意见精神，目前许多商业银行已经提出并实施了“绿色信贷”标准，高污染、高耗能、高排放等企业基本已不再有获得银行贷款的可能性，资源型企业的资金需求在商业银行贷款投向选择的优先级排序上也越来越靠后。据此，资源型城市经济转型的方向、产业选择乃至具体项目的确定，对于突破有效需求不足性质的金融约束几乎已经成为决定性的因素。因此，需要建立一个由金融机构参与并提供明确决策意见的资源型城市经济转型项目评估机制，通过这个评估机制事前筛选出可能获得银行信贷资金支持的项目，从而有效避免不顾金融约束、盲目上项目的情况发生。

　　三、必须着力建设以改善金融生态为核心的基础工程

　　2007年12月出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》明确提出，“以市场为导向，以企业为主体，大力培育发展接续替代产业”，强调了培育发展接续替代产业的市场化原则。但市场原则本身也包含合理的风险分担要求。资源型城市培育发展接续替代产业，面临很大风险，金融机构在起始阶段往往不愿或不敢介入。而金融机构不愿或不敢介入，又会使培育发展接续替代产业因资金不足陷于停顿。这是一个必须解决的矛盾。解决这个矛盾的一个思路是，在经济转型前期，要采取适当措施对支持新产业的金融机构进行一定的风险补偿。具体的机制设计可以因地制宜，基本原则是应形成对金融机构的足够激励。

　　但是，由于资源型城市政府往往财力有限，这种政策很可能难以形成长效机制。而近几年辽宁和全国其他地区的实践经验都证明，对金融机构最有效的激励还是一个地区的良好金融生态。金融生态在银行向各地区配置信贷资源决策中已经成为一个越来越重要的考虑因素。一个地区能否获得较多的信贷支持，很大程度上取决于该地区的金融生态状况。

　　所谓金融生态，简单说就是指微观层面的金融环境，包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系、金融机构的资产质量平均水平等方面的内容。而改善金融生态，主要就是要建立有利于金融机构债权保护的良好的司法和执法体系，建立有利于金融机构识别和规避信用风险的完善社会信用体系，以及有利于降低金融机构交易成本的中介机构专业化服务体系，等等；其作用机理和客观效果，既涵盖了反金融锁定方面的内容，又包括突破金融约束的内容。

　　这几年，辽宁的金融生态建设取得了明显成效，并因此导致了全国性商业银行分支机构在各自总行的综合排名位次的整体前移，以及以往对辽宁地区“增存限贷”政策的明显转变。比如，工商银行辽宁省分行从2006年以前贷款余额的连续下降，转变为此后的连续大幅递增，2006、2007和2008年上半年两年半间已经累计新增人民币贷款超过300亿元，2008年6月末贷款余额比2006年末增长了30%以上；建设银行也已经决定在“十一五”期间为辽宁省提供首批1000亿元的信贷额度。

　　受历史因素影响，资源型城市金融生态普遍比较差。因此，资源型城市一定要把金融生态作为一项基础性工程抓紧、做好。现在看，一些地方的金融生态建设还停留在概念和口号阶段，地方政府对其重视程度以及在其中发挥的主导作用还远远不够。这就需要把金融生态建设目标明确化、工作内容制度化、评价指标数量化以及考核约束硬性化。 （作者系中国人民银行沈阳分行行长）