十七届三中全会完善了土地承包流转市场的形成机制

　　十七届三中全会完善了土地承包流转市场的形成机制

　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)对各界关注的最热点问题——土地改革——作出了具体的表达，给出了明确的方向。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英看来，三中全会文件既提出了实现城乡一体化的目标和方略，更突出了通过改革消除城乡二元结构的主题，其中土地制度改革的内容是文件的亮点和突破点。

　　刘守英长期研究中国土地制度和政策，他认为，十七届三中全会并不是首次为土地承包权流转“开闸”，而是已有政策的完善。

　　充分保护农民土地权益

　　《21世纪》：《决定》全文已对外发布了。作为长期研究土地问题的专家，你怎么理解三中全会提出的土地制度改革思路？

　　刘守英：强调对农民土地权益的充分而全面的保护，是落脚点，也是改革的主线。

　　文件在改革基本原则的第二条就提出了“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点”。

　　文件继续强调了农村基本经营制度的稳定。这是深化土地制度改革的前提和基础。也就是说，下一步土地制度改革首先是巩固十一届三中全会以来的制度成果，不是另搞一套。因此，我不同意当下媒体和某些观点提出的“转折性变革”，甚至“第三次土地改革”等说法。十一届三中全会可以用“转折性”变化，因为那一次废除了人民公社制度，根本改革了传统集体所有制，实现了家庭土地承包经营。实践证明，农村基本经营制度是农民欢迎的制度，只需要稳定、完善和深化。

　　在稳定和完善农民土地承包权方面的表述也值得关注。

　　一是“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。何谓“更加充分”，就是要“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利”。

　　二是“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。将“长期”改为“长久”，一字之差，意义深远。两者的根本区别是，前者是有期限的，承包期再长也是有年期的，后者是无期限的，意味着我们在政策上以后就不要老再琢磨延长多少年合适了，农民也不用担心承包期到期的问题了。这是革命性的一步，更有利于稳定农民对土地的预期。

　　《决定》是已有政策的完善

　　《21世纪》：会前和会后，舆论把重头盯在土地承包权流转上，你对此怎么看？

　　刘守英：首先，我要指出，媒体热炒土地承包权流转，是一种对中央政策的误解，也容易形成误导。事实上，早在上世纪80年代以来，中央就提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，后来又在“18号文”中对土地流转进行了规范，提出了“自愿、依法、有偿”的原则。

　　十七届三中全会并不是首次为土地承包权流转“开闸”，而是已有政策的完善。并且在强调“依法、自愿、有偿”原则和“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途”的同时，增加了“不得损害农民土地承包权益”。

　　《21世纪》：那么，“完善”主要体现在哪些方面？

　　刘守英：主要体现在促进土地承包权流转市场的形成机制上。我们过去强调的是农户基础上的自愿流转，至于如何流转，十七届三中全会文件在这方面有了更具体的规范，明确提出了要建立土地承包权流转市场，要有对土地承包权流转的服务和管理，需要搭建流转平台。这样就为土地流转的中介组织发育提供了制度空间。

　　其次是，丰富了农业经营形式的内容。土地承包权流转是为规模经营服务的。我们过去往往将家庭经营和统一经营对立起来。通常理解是，家庭经营是分散经营，“统一”经营是集体经济。现在的文件明确提出要加快农业经营方式转变，但不是用统一经营替代家庭经营，而是提出“家庭经营向采取先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。另外，文件也大大丰富了“统”的内涵和层次，将培育农民新型合作组织和发展各种农业社会化服务组织，作为“统”的新型载体，这样就将家庭经营和统一经营有机结合起来，为未来农业经营形式的新格局提出了明确规范。

　　开辟农地入市通道

　　《21世纪》：农村非农建设用地流转一直是土地制度的重点话题。《决定》对此是否有突破？

　　刘守英：这是此次三中全会在土地制度方面的重大突破和亮点。

　　一是明确“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益”。

　　二是提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

　　这两项重大制度安排，对于让农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果具有革命性意义。

　　为农村集体建设用地进入市场提供了通道。农村集体建设用地不需要只有实行征用转为国有，才能进入非农用地市场，打破了以所有制性质、屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍。

　　为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间。只要符合规划，集体建设用地也可以与国有建设用地一样的方式进入市场，实现了两种不同所有制性质的建设用地真正意义上的平等权益。

　　《21世纪》：宅基地流转也是当下热议的话题，怎样理解十七届三中全会的基调？

　　刘守英：《决定》在这一领域传达了两大信息。一个是关于宅基地制度改革方面，尽管文件没有作出明确规定，但也明确提出了要“完善宅基地制度，加强宅基地管理”，为宅基地制度改革留下了制度空间。同时，明确提出要“保护农户宅基地用益物权”，这就为宅基地制度改革定了调，那就是以保护农民对宅基地的权益为前提。

　　第二个信息是，对各地目前如火如荼的旧村改造、村庄整理，腾挪建设用地的做法作出了明确规范，即农村宅基地和村庄整理所节约的土地，一、要复垦为耕地；二、调剂为建设用地的，必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划；三、优先满足集体建设用地，防止地方借整理、盘活之机，扩大建设用地，以及防止将集体建设用地国有化倾向。

　　全面补偿失地农民权益

　　《21世纪》：保护农民权益是新一轮土地改革的核心目标。那就不得不回到征地制度上，三中全会有什么新思路？

　　刘守英：征地制度改革在已有“缩小征地范围，完善征地补偿机制”的同时，又提出了一些新的改革举措。一是明确提出了要严格界定公益性和经营性建设用地。这就为缩小征地范围，真正实现按公益性目的征地提供了前提。

　　二是提出了对失地农民权利补偿原则。“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额对农民集体组织和农民合理补偿”，这意味着下一步征地制度改革将迈出重要一步，即对失地农民的补偿从现行的按农业用途的产值补偿，转向按权益补偿。

　　三是对失地农民的安置转向包括就业、住房、社保等全面保障。

　　土地管理制度变革《21世纪》：土地制度改革方向确定后，作为落实土地制度安排的土地管理制度也会随之调整。文件对此有何规定？

　　刘守英：三中全会提出了土地管理“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”四原则，进一步完善农村土地管理制度。“产权明晰”是第一次明确提出，这表明产权管理要纳入到土地管理内容中。产权纳入土地管理内容，使得农民的集体土地权益保护增加了安全阀。“用途管理”继续保留，是为了管建设用地总量，这对保“18亿亩”耕地红线非常关键。“节约集约”进入土地管理原则，体现了中央转变发展方式的决心。总之，有了这四条，为土地管理制度从原来的简单、硬性、计划色彩强的方式，向更加科学、规范及运用市场化配置资源的管理制度转变，提供了基本原则。

　　《21世纪》：在耕地保护政策方面有什么新内容？

　　刘守英：在耕地保护制度方面，第一次提出了要“划定永久性基本农田”。这一举措有利于将耕地保护制度落到实处。现在的基本农田指标是层层分解，但从目前基本农田或耕地保护情况看，很不理想，说是最严格，但基本农田在哪，质量如何，都存问题。现在提出划定永久性基本农田，有助于解决这一问题。

　　另外，提出了基本农田补偿机制，对基本农田的保护地区给予经济上的补偿，为出台对基本农田保护区的财政补偿，引入发展权补偿机制，提高基本农田保护区的积极性提供了政策空间。