地方公债制度图景

　　本报记者 陈小莹 见习记者 赵飞飞 上海报道

　　恰好踩在这个时点上，地方发债开始破局。

　　宏观紧缩的态势之下，今年土地一级市场疲软，部分一线城市的土地出让金额比去年下降了1/4。以往依靠土地收益作为财政预算主要来源的地方财政，即将遭遇较大的资金缺口。

　　一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求过意见，并提交到国务院等待批复。(详见本报10月31日头版头条《地方政府发债或放行 方案已提交国务院》)

　　与此同时，财政部也已在预算司下新设立了地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理，人员已初步到位。

　　待字闺阁多年，地方政府发债终将破局，来自高层的政策有利于解决目前地方财政中普遍存在的“短借长投”问题，选择在这个时点推出，有利于缓解地方政府的财政困难。且配合今年开始实施的土地出让金纳入预算内的规定，着力在规范地方财政的构成以及渠道。

　　地方债务几何

　　目前在我国地方政府债务中，既有经常性债务(又称赤字性债务)，也有融资性债务(也称建设性债务)；既有直接债务，也有间接债务(又称或有债务)；既有显性债务，也有隐性债务。

　　在地方各级财政运行中，负债运营已经成为了显性的常态。

　　以浙江的一个县级市为例。截至2005年底政府性负债达到了24.11亿元，其中市本级负债21.61亿元，街道乡镇负债2.50亿元。这是全国百强县之一的浙江中部城市东阳市的状况。

　　在一份“关于2005年度(浙江省)东阳市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告”的文件中，对负债的机构也进行了详细的罗列：

　　如教育负债为1.5222亿元，防洪工程贷款亦负债2000万元，这些是公共性支出负债。

　　该报告也透露，在列支全市经常性支出(人员经费和公用经费)之后，东阳市政府可自由支配的资金(含一般性专项资金)只有4.4591亿元，“相对于24亿元负债是微不足道的”。且其中有10.7亿元一年期的短期贷款、拖欠工程款4.0678亿元、拖欠农民土地征用补偿款2638万元等。这份直接向东阳市委市政府汇报的报告最后不忘提醒：“潜伏着相当的财政风险”。

　　这些数据显示，东阳市政府性债务风险三项监测指标均超过了浙江省政府规定的安全线和警戒线。其中，债务率达310%，超过警戒线(100%)210个百分点，偿债率87%，超过警戒线(15%)72个百分点。

　　国务院发展研究中心地方债务课题组也对我国各级地方债务进行了初步摸底。据他们的粗略统计，到目前，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

　　“中央同意地方发债，这为积极解决地方政府债务危机提供了可监测的透明渠道。”浙江省一位地级市的财政系统官员告诉本报记者。

　　地方公债制度图景

　　其实，发行地方债早已纳入中央视线，然而改革方案已经反复并被多次推迟。2004年4月就有中央媒体报道称，有关部门已经召开了专门会议讨论如何推进地方发债，同时国研中心宏观经济研究部也已开始讨论实际操作层面上的问题。

　　但栈道未成，陈仓早已暗渡。地方政府在《预算法》约束下的“隐蔽融资”已如平静水面之下的暗流涌动。2004年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。

　　成都市青羊区仅是被查获的一例子。但自1998年之后，随着土地财政的勃兴，地方政府的主要融资通道更多来自于土地。自2007年开始，国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，财政部有关负责人曾就此通知表示，土地出让收入中有相当一部分要用于支付被征地农民的补偿性费用，国务院决定将土地出让收支纳入地方基金预算管理，是保障被征地农民利益，确保土地出让收入专款专用，收入全部缴入地方国库。

　　“各地情况不同，由于土地出让金进入了地方总财政收支，目前地方政府财政收入下降厉害，未来将威胁到公务员工资、教师工资、低保人群的保障等刚性支出，又是医改要补贴，地方目前能想到的办法也只靠发债。” 中国工商联房地产商会会长聂梅生解释了政府发债与上述土地出让金进入财政账户之间的逻辑关系。

　　而要将这个新的通道用好，政府发债之前，必须首先规范和梳理各级地方政府目前存在的土地出让收入、金融机构贷款(包括国家政策性银行贷款)和市政项目融资这三种融资模式。

　　在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上，建立地方政府公债制度，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模合理化。而在地方，债券的评估、到期后的偿还机制、信用风险等许多环节都还没有讨论出一个成熟的方案。

　　在上述实际障碍扫清之后，另一个就是法律上的约束。按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　由此，要么对预算法进行相应修改实施，或者以国务院条例方式先行先试。