【来源: 中国经营报 作者：李乐】
曾经反复权衡的地方发债，终于在应对金融海啸的大背景下突然提速，而地方发债开闸的日期，最早可能就在2009年二月。
2008年12月29日，各地方财政厅局的相关负责人被财政部召集进京开会，商讨地方发债事宜。
尽管“救市”逼人，中央政府对于地方发债，仍有保留。
突然提速
“财政部已经着手代发地方债的具体工作。”2008年12月29日下午，接近财政部的一位消息人士告诉《中国经营报》。当天上午，按照财政部的要求，各地方政府财政厅局的负责人都已来到北京，会商地方发债事宜。
记者了解到，参与此次会议的主要包括各地方财政厅局国库处、预算处、经济建设处的主要负责人。在这次会议上，财政部透露了有限开放地方发债的思路，即由财政部根据国务院批准额度，代为发行地方债券，其渠道基本与目前发行的国债相同。
2008年12月初，也曾有消息称国务院有望批准地方直接发行债券，但随后财政部有关负责人予以否认。而地方财政发债的讨论和地方政府的游说已经由来已久，但中央政府一直谨慎从事，直到大规模刺激经济增长的计划出台，一切才突然提速。
前述消息人士告诉记者，目前财政部已经制定了中央代发地方债券的“时间表”。在2008年12月29日召开会议之后，在1月5日的2009年全国财政工作会议上，正式公布中央代发地方债券事宜，届时，一直紧闭的地方发债大门将有限打开。
接下来的日程工作安排更加紧凑。按照财政部的安排，1月5日~12日，国务院将首先开始研究地方发债的债务指标，即分析汇总地方的各类投资需求，并最终确定一个地方债券的额度。而1月12日~15日，地方政府将按照规定上报自己的债券发行规模。
在对这两部分数据汇总对比过后，按照工作计划，国务院将在1月20日最终下达分地区的债券发行额度。最终，不出意外，按照既定计划，2月1日，由财政部代发的地方债券将正式挂牌发行。
对于这部分代发的地方债券是否包含在即有的2009年国债规模之内，上述接近财政部的人士并未给出正面答复，而此前，中央经济工作会议已经基本认可了2009年的国债发行规模在5000亿左右。
代发“代还”
与地方政府期待的直接发债尚有距离，本次国务院有限开放的地方政府发债实际上是“代发代还”，最终代发的地方政府债券将被冠以“财政部代发XX年XX省政府债券（xx期）”的称谓。
《中国经营报》了解到，为了搭建中央代地方发债的基本框架，国务院和财政部已经分别制定了三份文件，对中央代发地方债券的职权、权利义务、操作模式等进行了相应规定。记者掌握的情况表明，这三份文件目前仍在修订当中，但大的框架已经不会改变。
这三份文件中明确搭建的框架是，地方债不仅要由财政部代发，也要由财政部代为办理偿还手续。
“在操作层面上，在国务院核准的额度内，财政部将会通过发行国债的方式，按照批准的额度，将地方债券向社会发售，而在偿还环节，则由地方财政将到期本息按期缴送至财政部的专户，然后由财政部代为偿还。”前述接近财政部的消息人士告诉记者，是为“代发代还”。
通常情况下，由财政部代发的地方债券偿还期限为3年，每期的发行额度，由地方政府与财政部在国务院批准的额度内，协商决定。如果到期不能偿还，原则上可续发1~3年的同类债券，但续发的地方债券到期之后，仍不能偿还的，将不再允许续发。
记者了解到，由财政部代为发行的地方债券，将通过招标承销机构的方式向社会发行，发行后的代发地方债券，将可以在银行间市场以及证券市场流通。这意味着交易市场上在2月以后，又将出现一个新的产品——（代发）地方债券。
消息人士告诉《中国经营报》，如果地方政府未能按时将到期本息在规定时间内缴入财政部专项帐户，将被予以罚息处理，在中央地方财政分账结算时，予以扣回。
“地方债券的额度，是按照地方需求上报的，然后由国务院来把关，地方可以说我吃鲍鱼是需求，国务院也可以说你吃鲍鱼的需求不合理，就把你上报的数额砍掉相应的部分。”对于地方债券的代发代还，前述消息人士做了一个形象的比喻，这种代收代还的方式，能够控制地方政府不乱发债，避免地方财政潜在的偿还风险。
显而易见，对于地方政府发行债券，中央政府仍然认为，最可控的方式才是最保险的，这也是代发代还模式的原因所在。
严格管制
尽管面临大规模刺激经济增长计划的巨额开支，但中央对地方政府发债仍保留着“谨慎”的余地，实际上，这只是一次“有限的开禁”。
《中国经营报》了解到，为了规范此次中央代发地方债券工作，国务院和财政部分别制定了前文所述的三份文件，这三份文件除了搭建了中央政府代发代还地方债券的基本框架之外，也传达了中央政府的“严管之意”。
显然，中央政府希望借此三项文件，规范地方政府的发债行为，“堵不如疏”。
2008年11月，中央政府出台4万亿规模经济刺激计划后，地方政府相继出台自己的投资计划，陆续24个省市的投资计划加总，资金规模高达10余万亿元，近乎4倍于中国的年财政收入总额，于是，资金来源成迷，除了信贷和财政直接投入外，允许地方发债刺激经济发展的呼声又起。
于是，中央代发地方债的“折中开禁”的方式出炉。《中国经营报》了解到，按照上述三份文件提出的框架要求，将只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，而对于较大规模的地级市以及县级市，都严格禁止其发行地方债券。
“地方发债后募集的资金，将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目，不得用于经常性支出，也就是车马费、招待费或者办公经费，而国务院在最终测算、核准地方发债的规模时，也将依据中央财政投资地方项目的配套工程、财政收入承载能力等指标作为依据”。前述接近财政部的消息人士称。
除此之外，国务院还将在审批、检查地方国债的使用情况，同时要求地方债券所募集的资金，纳入地方财政预算管理，报人民代表大会审核、监督。
尽管如此，地方政府发行债券的潜在风险仍然不容忽视。《中国经营报》了解到，根据主管部门财政部的测算，即便在严格禁止地方政府发债的年代，截止至2007年底，中国地方政府性债务总额仍达到40000多亿元，其中直接债务占80%，剩余20% 为担保性债务。而隐性债务，则无法统计。
如何把握这道大门开合的火候，又将是一道考验中国最高决策层智慧的命题。
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