增加地方政府财力势在必行

　　全球金融危机冲击下，我国经济开始下滑。政府酝酿实施新一轮扩张性财政政策刺激经济增长，加大公共基础设施投资已不可避免。

　　一般人谈基础设施投资，就会想到（大型公共投资工程），如公路、铁路、桥梁、水库等。

这些年来，国家在基础设施建设方面投入巨额资金，建起了许多跨省市的高速公路、铁路、输气管道。今天，中国最缺少的是地方性公共基础设施，如地方公共交通设施、公用水电系统、公共卫生设施、学校、医院等。

　　1 地方性基础设施投资宜由地方政府主导

　　这些年来，由于地方财政困难，我们在地方基础设施建设方面欠了账，许多城市的公共基础设施还很差，例如公共交通设施、公用水电系统、公共卫生设施、公共娱乐设施等等。即使像北京这样已经乘奥运会东风在公共交通方面投资很大的地区，人们仍普遍希望多修地铁，改进现有公交车的舒适程度，对公共交通的需求依然很大，别的条件差的地区就更不用说了。

　　地方公共基础设施直接关系到当地生产的发展和人民生活水平的改善，加大这方面的投资，短期可以解决内需不足、失业增加和经济下滑的问题；长期来讲，也与我国城市化的目标相一致，可以加快城市化进程。

　　地方性基础设施投资需要地方政府来做。从经济角度讲，地方政府了解地方情况，地方性的公共产品由地方政府提供效率更高。据研究，美国早期（1790~1842年），州政府扮演着投资基础设施、促进经济发展的重要角色。州政府主要从事交通运输等基础设施的建设，如修运河、修道路、修铁路等。这个时期州政府财政来源主要靠卖地和兴办公司，也发行了大量债务。到1830年代末期，州政府债务大约是联邦政府和地方政府债务总和的8倍。而从19世纪40年代开始到20世纪30年代初期，地方政府（县、市、镇政府）提供了大量的公共产品，包括公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施，这个时期地方政府主要靠财产税和发行公债。1929年大危机前夕，地方政府的税收达到全国税收的一半以上，发行的公债比联邦政府第一次世界大战遗留下来的债务还要多。只是到了20世纪30年代大危机后，联邦政府才开始在公共财政中扮演主角，成为政府债务的主要发行者。

　　目前，我国正处在城市化进程中，未来几十年里，农村人口会不断涌入城市，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施有巨大的需求。据联合国预测，我国2005年城市居民为总人口的40%，2020年会达到53%，2030年会达到60%。从绝对量上讲，我国城市人口将从5.3亿上升到8.8亿。今后20多年，中国必须为新增加的3亿人提供在城市居住的基础设施，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨。

　　2 地方政府税收短缺

　　地方基础设施的建设需要大量的投资，但是我国地方政府财政十分困难。1994年税制改革后，中央政府财政收入增加，地方政府财政收入减少，没有一个地方政府在任何一年本级财政有过盈余，即地方政府年年是赤字且赤字规模越来越大。当中央政府本级财政盈余不断增加时，地方财政收入却十分短缺。同时地方财政收入占总收入比重在减少，例如，1993年地方财政收入占总财政收入比重为78%，到2007年降到46%，但是地方财政支出占总支出比重在增加。而地方政府没有税收立法权和发行公债的权力。

　　资料显示，地方政府约40%的支出靠中央政府转移支付来解决。中央的补助，级别越低的政府越难得到，这就是乡镇政府财政极其困难的原因。为了弥补财政收入不足，地方政府管辖的行政与事业单位曾经营过企业，但多因经营不善而关闭。一些地方政府也曾因“乱收费”，“乱罚款”、“乱摊派”，后被中央政府制止。

　　因此，近年来地方政府更多依靠城市土地转让收入填补财政空缺。高额的土地转让金加剧了城市房价的高涨，在一定程度上形成了地方政府与房地产开发商在高房价方面的利益一致性。实际上，房地产商依赖高房价谋利，地方政府利用高房价向购房者征隐形税。然而，土地是有限的，以出让土地为基础的财政收入是不能持续的。在房地产市场低迷的今天，土地的出让变得格外困难，地方政府的日子可想而知。

　　地方财政收入短缺造成地方性的基础设施投资严重不足，如城市交通、道路，垃圾、污水处理，空气净化，公共环境卫生设备，社区公园等。世界银行2004年估算，环境污染每年使中国造成的损失占GDP的8%~12%。世界银行2006年统计，20个全球污染最严重的城市，16个在中国。而我国2006年环境保护和城市水资源支出仅占财政收入的0.4%和GDP的0.08%。

　　地方财政支出占总支出比重在增加。1993年地方财政支出占总财政支出的比重为72%，2007年为77%。在事权的划分上，地方政府要负责义务教育、公共医疗、社会保障、地方基础设施、环境保护。由于财政困难，这些方面的投入难以保证。政府教育投资占国内生产总值的比重不到3%，低于5%的世界平均水平。政府的医疗卫生投入占GDP的比重，发达国家一般在5%~7%，中国只有2%左右。2006年地方政府卫生支出占总支出的98%。由于地方财政困难，政府医疗投资占医疗中投资的比重从1985年的38.6%下降到2005年的18%，个人医疗支出占总支出的比重从1985年的28.5%上升到2005年的52.2%。我国的财政收支中没有包括由地方政府管理的社会保障收支，若包括社会保障，地方政府做的事就更多了。

　　地方政府没有税收立法权，没有发行公债的权力。许多地方政府只好向地方银行借款，或通过其他渠道融资。10年前，人们就估计地方政府的债务有2000亿元，现在肯定比那时高多了。这种信息不公开，也很难知道准确数字，其实，地方政府的有些行为实际上是由财政税收制度决定的。不少贫困地区政府拖欠工资，靠东借西借度日，没有余力提供必要的地方性公共产品。

　　3 解决地方财政困难的改革措施

　　解决地方财政困难要靠改革税制和财政体制，比如增加中央政府直接支出，提供更多的公共产品；或者增大地方政府的财力。从2007年的中央和地方财政支出结构看（23%比77%），政府提供的地方性公共产品远远大于全国性的公共产品。中国幅员辽阔，各地情况差别大，让中央直接为各地提供地方性公共产品和服务的成本会很高。目前采取的办法是中央通过转移支付，拨款给地方，让地方提供公共产品。在改革转移支付体系的同时，应该设立新的地方税种，以及给地方政府发行公债的权力，让地方政府自己解决一点自己的财政困难问题。

　　一是取消增值税返还、增大地方政府在增值税中的份额。目前的转移支付制度存在严重问题：转移支付的主要部分是增值税返还。根据公开的数据，2002年增值税返还占总转移支付的41%，但是现行返还机制严重依赖基数，造成地区人均税收返还差距逐年扩大的趋势：因为增加值增长率提高，税收返还就增加，所以越富裕的地区得到的增值税返还越多；另外，当增加值增长率提高时，地方政府增值税在增值税总额中的比重实际上会减少，即使增长率不变，地方增值税比重也会随着时间推移而减少，直逼25%。现在政府的税收返还基于现价，受通货变化的影响，通货膨胀增加时中央政府增值税份额增加，通货紧缩时中央政府份额减少。综上所述，笔者建议应该取消增值税返还，增加地方政府在增值税中的份额，这样中央转移支付的规模也就缩小了。

　　二是改革转移支付体制，更好发挥转移支付调节各地财力的作用。目前转移支付的另一主要部分是专项补助。这一部分往往需要地方政府的配套资金。2002年这部分占总转移支付的32.7%。许多贫困地区的政府不喜欢专项转移支付，因为配套资金难以筹措。转移支付中还包括一般性财力补助。2002年这部分资金占总转移支付的22%。每个地方政府都想得到更多的财力补助。贫困地区希望中央扶贫，富裕地区希望中央奖励先进。为了得到中央的补助，各地政府都绞尽脑汁，花费大量人力物力。在理论上讲，转移支付有两个主要功能：一是纠正外部作用，一个地区治理风沙可能对另一个地区带来好处，这叫做好的外部作用，治沙地区无法向受益地区要钱，中央政府可以通过转移支付让收益地区补偿治沙地区。

　　在美国，地方政府约20%的财政支出靠联邦政府转移支付解决。二是调节地区间财力。研究发现，联邦政府转移支付主要用于调节各地财力。我国贫困省份财政很困难，应该更好发挥转移支付调节各地财力的作用。

　　三是设立新税种。中国上世纪30年代进行了一系列财税改革。例如，引入累进的所得税和遗产税等直接税。1950年我国就设置了房产税和地产税等税种，后来被废除。财产税在美国一直存在。美国各州个人财产税率不同。2007年全国平均税率为1.38%。税率最高的州是得克萨斯（2.57%），最低的州为夏威夷（0.4%），亚拉巴马（0.65%）和加利福尼亚（0.68%）。个人财产税每年都需缴纳，对一般人而言，主要包括房屋和车辆，税基随财产价值变化而变化。除财产税外，美国还征收遗产税和赠与税。美国联邦政府遗产税2008年为45%，豁免额为200万美元，2011年最高税率将为55%，豁免额为100万美元。赠与税与遗产税差不多。面对沉重的税负，许多富人都将大量财产无偿捐赠给社会。比如居住在内布拉斯加的世界首富巴菲特就宣布将所有家产捐给社会。再比如，位于东海岸的罗得岛州新港地带的大批早期兴建的豪宅，现在都成了公共财产，供游人参观。中国目前没有个人财产税和遗产税，个人所得税在总税收中比重很小，收入分配很难得到调节。征收财产税可以缩小贫富差别，可以增加税收，解决地方财政收入困难的问题，同时可以解决房地产业中的泡沫问题。从长远讲，土地财产税可以解决土地集聚问题。我国税制改革的方向应该是增加个人所得税、财产税等，减少企业税负。

　　四是允许地方政府适度发行公债。从历史角度讲，民国初期，中国地方政府也发行过内、外债。当时，军阀割据，财政极为混乱，地方公债泛滥失控。1928年，北伐成功，中国重归一统，政府对中央和地方公债发行权予以限制、规范。抗战开始后，中央政府统一发行公债，停止地方政府的公债发行。

　　目前，我国地方政府没有发行公债的权力，中央政府代地方政府发行一些债务。世界上不少国家地方政府有发行债券的权力（如美国、日本、加拿大、德国）。日本的地方政府原来不能发行地方公债，二战之后修改宪法，允许地方拥有债券融资权力。中国是一个大国，一个省相当于一个中等国家。各地发展水平不同，公共基础设施建设的需求不同，财力也不同，这个权力就显得更加重要。

　　这些年来，不少地方政府已经向地方银行借款，政府隐性债务已经很大。既然如此，不如让地方政府公开发行债务，使隐性债务公开化，便于监督管理。另外，地方政府自己发行债务、自己偿还债务,会增加地方政府的责任心，提高债务资金的使用效率。自己知道将来债务要自己偿还，借的时候就会有所收敛，而自己借来的钱花起来也会更小心谨慎。

　　如果允许地方政府发行债务，最需要担心的就是地方政府滥用权力，债务发行失控，浪费资金、贪污资金。因此，应该采取多种形式，加强对地方政府的监督。要采用现代化的管理手段，使地方财政收支和债务状况逐步公开透明。中国历来依靠中央政府监督地方政府，依靠上级政府监督下级政府，现在，随着时代的发展，我们应该发挥地方民众在监督地方政府方面的作用。

　　（作者为北京大学经济学院财政系主任、北京大学中国公共财政研究中心主任）

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