珠三角率先实行审批管理“零收费”

　　为何《纲要》把行政管理体制改革视为新一轮改革的突破口?对此中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师郭巍青认为,以行政管理体制改革作为新一轮改革的突破口,抓住了珠三角发展的牛鼻子。无论从中国的发展模式来看,或是从珠三角的历史经验来看,还是从目前体制和社会之间的适应性来看,都说明以行政管理体制改革作为新一轮改革的突破口是一个正确的决策。

　　《纲要》提出:“继续发挥珠三角地区特别是经济特区的‘试验田’和示范区作用,以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,健全民主法制,在重要领域和关键环节先试先行,率先建立完善的社会主义市场经济体制。”

　　◆行政管理体制改革对珠三角下一步发展有何重大意义?

　　是新一轮改革的突破口

　　郭巍青认为,从我们整个国家的体制来看,中国本身是一个行政主导的制度,行政职能对社会、经济、文化方方面面有很强的管理功能。改革开放30年来也是在一个强政府的主导和强政府的推动下,取得了举世瞩目的成绩。可以说,行政管理体制是我们经济社会发展的一个龙头。在这样的一个制度下,要进一步去改革,谋求新的发展,行政管理体制的改革是关键。

　　从广东地区尤其是珠三角的经验来看,改革开放初期,广东能够先行一步,跟政府在体制、政策、管理等方面有很多灵活性、有很多特殊性是密切相关的。从广东的经验来看,如果行政管理体制能够适应新的社会关系、适应新的生产力的话,那么它就会形成一个良性发展的好局面。所以,以行政管理体制改革作为新一轮改革的突破口也是非常应该的。

　　此外,经过30年改革开放以后,广东尤其是珠三角地区的社会结构、发展环境发生了很大的变化,相比较而言,政府的行政管理体制有落后的地方。有些在20年前、30年前是合适的制度,现在可能已经不合适；有些原来是优势的地方,现在可能已经不再具有优势。在目前社会经济结构已经有了很大变化的背景下,行政管理体制不适应的地方会越来越暴露,越来越明显,这包括政府在市场管理方面既有越位又有缺位之处。因此,珠三角地区应该在行政管理体制改革方面有所突破,以适应适应新的社会关系、适应新的生产力,推动经济社会的新发展。

　　郭巍青认为,从大制度的原则、珠三角的历史经验和目前体制和社会之间的适应性3方面来看,都说明新一轮的改革发展必须以行政管理体制改革为突破口,说明行政管理体制改革是带动广东新一轮改革和开放新局面的关键。

　　◆广东的行政管理体制应该怎么改?

　　关键在于明晰政府管理行为边界

　　行政管理体制应该怎么改?对此,《纲要》在提出许多具体措施的同时,还提出一个基本的原则:“全面推行政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。凡是能够由市场机制调节的事,坚决放给市场；凡是应由企业自主决策的事,一律交还企业；凡是能够由社会组织解决的事,积极移交社会组织管理；凡是应由政府承担的职责,要切实履行好。”

　　郭巍青认为,《纲要》这一论述,明确界定了政府和企业、中介组织的权限,给下一步的改革树立了一个良好的导向。无论广东也好,全国也好,长期以来遵循的是一种政府主导的发展模式,这种模式在一定的历史时期确实推动了经济社会的发展。但是另一方面,它却使国民经济带有很强的政府色彩,政府成了市场的分利者,很难放掉手中的一些审批权,并且与一些市场主体有着千丝万缕的利益关系。从长远来看,这对企业和经济的发展是十分不利的,对政府本身的完善也是不利的。

　　郭巍青认为,政府要明确自己的权能,不要与社会争利,把精力集中到落实国家宏观调控的政策措施,改善发展环境,规范市场秩序,加快社会事业发展等方面。而要实现这种转变,关键的一点就是要改变GDP导向的干部考核体系。在GDP导向的干部考核体系下,地方政府往往会百般呵护与地方GDP、税收、就业密切相关的大企业,甚至企业出来出了问题还帮助其捂盖子。这其实既不利大企业自身的发展,不利于一个地区形成公开、公平、公正的投资环境,也不利于政府行政管理水平的提高。

　　关于中介组织,郭巍青认为,一个成熟的社会应该有成熟的中介组织,这已经是学术界普遍的看法。重视中介组织的发展有利于广东今后进入一个良性的发展轨道,今后珠三角应该扫除一些阻碍中介组织发展的阻碍。比如,现在很多中介组织成了接受政府退休干部的机构,这本身就是一个错位。“这些弊端并非广东所独有的,它是我国特殊历史条件下形成的长期性问题。”郭巍青认为,要实现《纲要》所提出的“凡是能够由社会组织解决的事,积极移交社会组织管理”还需要政府和行业的共同努力。

　　◆广东如何打造发展新优势?

　　政府服务也是竞争力

　　“广东发展到今天,一些原有的优势已经逐渐弱化甚至消失,那么,新的优势在哪里?潜力在哪里?我想,发挥广东处于改革开放前沿的先行先试优势,提高政府的服务水平,是提高广东竞争力的一个关键。”

　　郭巍青认为,《纲要》提出要“努力建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府。”这些都是未来广东新一轮发展所迫切需要的。事实上,政府的服务水平也是一个地区竞争力的重要组成部分。许多外资企业在评估一个地区的投资环境时,政府的服务水平便是一条重要的考量因素。

　　郭巍青指出,《纲要》提出要“继续清理和调整行政审批项目,进一步减少和规范行政审批”,“推行行政事业单性收费改革,减少收费项目,率先在珠三角地区实行审批管理‘零收费’制度”,“推行现代行政管理方式,降低管理成本,提高工作效率”。这些改善政府服务水平的措施和理念均对广东新一轮的发展至关重要。

　　本报记者　陈清浩

　　■专家点评

　　创新体制机制要求政府转型

　　《纲要》明确提出珠三角要再创体制机制新优势,其中首要的一条便是:要继续发挥珠三角地区改革“试验田”和示范区的作用,以行政管理体制改革为突破口,为科学发展提供强大动力。

　　由于政府往往在市场中起到约束作用,所以其转型是市场经济发展的条件,政府应该管的事是提供服务和解决市场失灵,企业管不了的政府再出来管。

　　——肖金成

　　珠三角已经具备了创新政府行政管理体制的条件,《纲要》提出的“进一步理顺政府、市场、社会三者之间的关系,尽量减少行政干预”,不仅是对珠三角而言,对全国都具有示范作用。

　　——汪玉凯

　　专家们在解读这条纲要的时候认为,未来影响中国改革深入的难点不在经济领域,也不在社会领域,而在于政府自身。要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用,改变目前政府力量过于强势,市场力量相对薄弱的不均衡的状态,就必须对政府的体制机制有实质性的改革。

　　合理调整行政区划或是未来改革方向

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长、中国区域经济学会副秘书长肖金成表示,珠三角地区的行政体制改革在此之前已经有了很大的推进,尤其像东莞和中山已经初步形成“市管镇”的体制。但除东莞和中山以外,其他珠三角城市的一些城镇依然是镇一级的建制和权限,这严重限制了其未来发展的潜力。

　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为,这一趋势整体上符合“省直管县”的模式,将有利于城镇合理布局,促进城乡经济社会的融合,缩小城乡差别,有利于区域经济一体化发展。

　　肖金成认为,“市管镇”体制使政府直接面向老百姓,更接近于服务对象。乡镇的功能应该更加健全,第一要减少行政层级；第二要实现区域经济一体化；第三,扩大面向居民的城镇职能。

　　肖说:“《规划》中提到‘强镇强权’的原则,对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予县级经济社会管理权限,这一点我是比较赞同的。这是珠三角一个重要的经验,也许是未来的方向。”

　　创新行政管理体制为广东新一轮发展带来推力

　　汪玉凯认为,由《纲要》实施而带来的体制机制创新将成为珠三角地区乃至广东全省新一轮经济发展的推力。行政管理体制改革不仅是体制改革的新“引擎”,而且也将带动诸如金融、财税、国企、教育、医疗改革等其他领域改革事业的推进。而本次规划《纲要》用较大篇幅提出发挥市场基础作用、理顺政府与城乡自治组织关系,深化经济体制和社会管理体制改革等,都有利于夯实珠三角发展的基础,促进地区经济转型。

　　但当前全球金融危机波及我国,珠三角地区由于外向型经济占据主导地位,对出口依存度高,所受冲击将会较为严重。汪玉凯表示,在此情况下创新行政管理体制既要适应目前的经济发展形势,又要满足为未来经济发展服务的需要,如果行政管理体制改革能有效降低市场门槛,逐步释放由政府掌控的资源要素,促进其他市场主体良性发展,那么其也将成为珠三角地区下一阶段向更高层次发展的引擎。

　　此外,《纲要》还起到了一个“松绑”的作用。肖金成说,“这是一个发展规划,发展规划主要是确定方向,确定任务,确定目标。”肖表示,珠三角应该怎么做,《规划》做了明确规定,而没有明确的则可以进一步自主探索。

　　本报驻京记者　杨小亮

　　■改革新亮点

　　□亮点一

　　省管县:从“财政权”过渡到“行政权”

　　“早在2004年,财政‘省管县’改革就已在我省铺开,只不过外界知之不多。”广东省政府发展研究中心宏观经济处副处长谭炳才说,在全省67个县,广东已经基本在财政上实现“省管县”。

　　广东省财政厅厅长刘昆说,今后一段时期,我省将逐步推进省管县财政管理方式改革,有序推进省对县财政直管和市县财政分治,最终实现由市管区,负责均衡市与区的财力,由省管市和县(市),均衡市县运作的基本财力,使财政管理层级从目前的省、市、县、镇四级转向省、市和县(市)两级；同时,积极推进镇(乡)财政和村级财务管理方式改革,全省大部分地区实行“镇财县管”和“村财镇代管”,规范镇(乡)财政收支和村级财务管理,提高基层政府和组织运转的财力保障水平,为“省管县”改革打好基础。

　　□亮点二

　　财资分配:要想获得财政资金先“PK”

　　播放宣传片、自由陈述、接受答辩……这是2008年12月30日,广东第二批产业转移竞争性扶持资金评审会上的情景,代表着从2008年8月开始实施的我省首次对财政资金采用竞争方式分配进入最后阶段。而这次财政资金通过“竞争”分配则开全国之先河,有媒体曾这样评价:“敢为天下先的广东,在财政资金分配上又一次成为吃螃蟹者!”

　　事实上,财政资金采用竞争方式分配只是我省实施激励型财政机制的一方面。我省从2004年起就开始尝试实施激励型财政机制,并取得了显著成效。之后的数据证明了激励型财政机制是科学有效的,可以充分调动各级地方财政的积极性和主动性,发挥升级省级财政“四两拨千斤”的杠杆作用。

　　“这是财政部门的自我革命。”省财政厅厅长刘昆表示,财政资金竞争性分配就是通过竞争实现资金的优化安排,在竞争的过程中引导各地按照经济规律,优化各自的发展方案,继而形成我省新的经济增长模式,从体制上来提高财政资金的使用效率。当前我省已进入改革攻坚期,以财政体制改革为新一轮经济体制改革和发展的关键突破口,不仅是我省30年改革开放的重要经验,而且是经济社会科学发展的现实选择,必须通过改革有效引导地方政府行为,为我省摆脱传统发展路径依赖提供有力的体制支撑。

　　□亮点三

　　居住证:流动人口服务“一证通”

　　“农民工”、“民工”、“打工者”……这些称呼曾将外来人员与“城里人”区别开来。而不久,“居住证”将会代替实行多年的暂住证,成为外来人员新的身份证明。

　　2008年8月1日,在深圳的李国庆成为第一批领到居住证的人之一,几天后,这张居住证让他享受到了跟深圳户籍市民一样的医疗便利。持有“居住证”的居民,子女可以在深圳接受义务教育、直接办理赴港澳商务签证、申请车辆入户和驾照。持有10年长期“居住证”的居民,将被纳入深圳的社会管理和社会保障体系。这种“居住证”未来将“一证多用”,会逐步增加劳动就业、社会保障、计划生育和教育、金融等多项政府行政管理和公共服务内容。

　　“居住证”代替“暂住证”,体现了社会观念的进步,弱化了“户籍”概念,体现了同城居住者同等的“市民待遇”。在深圳当代中国研究所所长刘开明看来,居住证能够积累外来人员的工作经历和生活经历,渐渐增强外来劳务工在这座城市的归属感和认同感。

　　本报记者　陈枫　洪奕宜　黄应来

　　行政管理体制改革原则

　　全面推行政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。凡是能够由市场机制调节的事,坚决放给市场；凡是应由企业自主决策的事,一律交还企业；凡是能够由社会组织解决的事,积极移交社会组织管理；凡是应由政府承担的职责,要切实履行好。

　　行政管理体制改革要点

　　(1)支持深圳市等地按照中央决策权、执行权、监督权相分离的要求,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门制,条件成熟时在珠江三角洲地区及全省推行。

　　(2)试行省直管县体制,进一步扩大县级政府经济社会管理权限。积极推进乡镇机构改革。按照强镇强权的原则,对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限；对与县级政府驻地联系紧密的乡镇,在条件成熟时转为县级政府的派出机构；对规模较大和城镇化水平较高的特大型乡镇,整合设立地级市的市辖区。

　　(3)改革财政资金分配方法,建立和完善通过制度健全、公开透明方式取得财政资金的机制。