负债成地方财政常态 地方政府债热的冷思考

　　为了应对国际金融危机给中国经济造成的下滑风险，中国政府果断地采用了经济刺激政策。尽管经济学理论界对于积极财政政策的效果仍在争论，但是这种扩张性的财政政策对于增加短期总需求、克服当前经济下滑无疑是正确的选择。

　　关键的问题是，政府新增财政支出的钱从哪里来？钱只能靠政府发行债务解决。令人困惑的是，按照《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”当然，不合理的法律和规定是可以改变的。这不是地方政府债务的真正问题。问题的核心在于地方政府债务的管理问题。如果不加约束地一哄而上，地方政府债务将面临失控的风险，地方政府债务危机的担忧就有可能在不远的将来成为现实。

　　负债成地方财政常态

　　尽管法律明文规定地方政府不能举债，但是令人尴尬的事实是，在地方各级财政中，负债运营已经成为显性的常态。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上。其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

　　而且，地方政府债务的复杂性在于：地方政府债务中，既有显性债务，也有隐性债务。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、拖欠工资、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外,常表现为未支付的应付支出；隐性债务包括地方政府担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社保资金缺口等，地方国有企业、学校等事业单位的负债从广义上来讲也是地方政府负债。特别是各级地方政府为满足地方财力需要，通过违规发债、设立政府下属的投融资公司从银行体系申请贷款甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债。

　　关键是如何管理

　　地方政府发债具有经济上的合理性。首先，地方政府的收支会经常性出现临时不平衡；其次，很多资本性支出，如公路、桥梁等是地方性公共产品，地方政府提供具有优势，如果通过税收为这些使用时期很长的项目融资则既无效率也不公平。因为一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击，而一些居民有可能支付了高额的税收后则迁居，无法享受项目未来的收益，通过债务融资则能通过债务期限内的多次税收偿还本金和利息，很好地解决了纳税人收益和付出的匹配。所以，地方政府债务可以分为一般责任债务(为临时性财政赤字融资)和特定项目债务(为资本项目融资)，前者通过地方政府税收偿还，后者通过项目本身的收入偿还。

　　我国地方政府发行债务有其必要性，但关键的问题在于如何管理地方债务。地方政府债务的管理体制与一个国家的政治体制密不可分。对于联邦制的国家，地方政府(相当于子公司)拥有更大的自主发债权力，同时也承担债务破产的风险；而单一制国家的地方政府(相当于分公司)不可能承担破产的风险，所以发债的权力也受到极大制约。单一制国家的地方政府的债务都由其中央政府以各种形式担保。所以，地方政府债务要么由中央政府发行，然后转贷给地方政府；或者由地方政府发债，中央政府则进行严格的管理。我们国家的政治体制决定了地方政府不承担债务破产的风险，因此地方政府债务必须由中央政府转贷或严格管理。

　　中央转贷在我国不是最有效率的方法：首先，债务的利率无法反映地方政府债务的风险；其次，地方政府也可能存在债务违约的道德风险；第三，偿债责任过分集中在中央政府，中央政府无法有效管理。所以，如果允许地方政府举债，则债务人对地方政府信用状况就会更关注，形成了更有效的市场监督约束机制。

　　四点政策建议

　　考虑到地方政府财政状况和地方项目的复杂性，地方政府更有信息优势发行债务和实施债务融资项目的管理。但是为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构，特别是防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债务进行管理。而中央政府对于地方政府债务的管理应从以下几个方面入手：

　　首先，中央政府要了解地方政府债务总量、结构和性质。这需要为地方政府债务建立严格的会计核算制度并将地方政府债务纳入政府预算核算，让中央政府能及时准确地掌握地方政府债务的信息。

　　其次，地方政府债务的发行须经过中央政府的审批。一方面是为了防止经济过热，控制债务发行总量。另一方面也是为了实现债务资金投放的合理结构。

　　第三，中央政府需要建立一系列的地方债务预警指标体系，对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。

　　最后，应该选择有条件的地方政府作为试点，发行地方政府债券。地方政府债券一方面能极大提高流动性，降低融资成本,同时也可为我国金融市场提供一种更安全的政府类债券，满足个人和机构投资者的需要,有助于促进评级等中介机构发展。

　　当前财政刺激计划就像一个装满油、蓄势待发却没有操纵系统和刹车系统的跑车，亟须一套优质的制动装置来维护其运转的稳定性和高效性。我们非常希望看到规范的地方债务管理体系能成为这辆跑车有效的刹车和操作系统。

　　为保增长，我国出台了巨额的政府投资计划，而这些政府新增财政支出的钱主要靠政府发行债务解决。从目前的实际情况来看，我国地方政府发债具有经济上的合理性和必要性，但关键的问题在于如何管理地方债务。

　　考虑到各地财政状况和项目的复杂性，地方政府更有信息优势发行债务和实施债务融资项目的管理。但是为了将总需求控制在合理水平、优化投资结构，特别是防范地方政府债务风险，中央政府十分有必要对地方政府债务进行监督管理。