国土部酝酿“用地超支计划”未来两年用地指标部分提至今年

　　本报记者 叶枫

　　为应对4万亿投资带来的用地需求，国土资源部一面酝酿“用地超支计划”，一面在寻求新的严格管理、集约节约用地的新措施。

　　在1月15日国土资源工作会议上，国土资源部部长徐绍史表示，土地收入下降的情况下，允许地方发债等宽松财政措施会陆续出台，这对国土资源部来说，可能是改善“土地财政”问题的一个良机。

　　但是，耕地保护工作又遇到了“两碰头”的问题，寻求土地管理体制的创新，再次成了破解保增长和保护耕地矛盾的工具。与之前不同，为了防止地方政府借政策创新不依法行政，国土部强调2009年土地政策创新要“封闭运行”。

　　2009年用地矛盾突出

　　徐绍史指出，2008年国土资源部修订了《划拨用地目录》，进一步扩大了土地有偿出让的范围，全年实现土地出让总收入9600亿元，新增建设用地有偿使用费600亿元。

　　2008年，随着全国房地产市场走冷，土地需求规模也有所降低，这一趋势在2009年不会有太大改观。

　　这是否意味着耕地保护工作可以松一口气了？

　　但随着中央和地方扩大内需保经济增长政策推出，各地政府建设用地热卷土重来。徐绍史在介绍这个情况时，形象地用“两碰头、一忧虑”来形容当前的工作难度：十七届三中全会发出关于农村土地制度改革的“决定”后，地方政府都有探索农地流转的冲动，而在管理不严的情况下，这种探索很容易变成违法违规的行为；4万亿等系列投资项目下达后，如果国土管理和服务工作不能到位，地方政府用地冲动也容易变成违法违规用地行为。

　　除了用地总量会扩大外，用地结构发生的变化也给新的国土管理工作带来挑战。

　　4万亿投资项目多数是基础设施、环保投资、民生建设等项目，这些土地多数是划拨出让，因此2009年全国土地划拨出让的规模和速度都会快速上升。相比招拍挂等有偿出让方式来说，划拨出让速度快、出让规模大、透明性不强，可能会带来土地违法违规案件的突发和快速增长。

　　深圳国土资源局的一位代表表示，2009年用地矛盾很突出，深圳今年地铁等固定资产投资达到了1000亿元，用地需求很大。地方国土部门一面要保经济增长，一面又要遵守耕地保护红线不得突破的要求。

　　前不久，国土资源部召集部分地区国土部门负责人召开了一次“务虚会”，就4万亿投资给地方带来的用地需求问题进行了调研。分析4万亿投资下达后的土地需求形势，徐绍史表示，下一步用地数量和速度会快速增加。另外，土地市场在2009年是否会回热，还要看房价和地价的回升，以及房市和股市的信心恢复，工业利润的上升等。

　　未来两年用地指标部分提至今年

　　河北一位参加国土工作会的代表表示，2009年河北省固定资产投资大数达到了1万亿，需要新增建设用地40%，这给地方国土部门出了一道难题。因为依照河北省目前的土地资源状况，再增加一些用地指标也难满足投资需求。因此，进行土地制度创新就成了地方用地突围的选择。

　　开拓创新国土管理体制是2009年国土工作的一个重要内容。但是，2009年对于地方土地制度创新，国土资源部也进行了更为严格的要求。2008年，国土资源部先后与新疆、西藏、青海等特殊用地需求省份签定了用地协议。但是在2009年，除了进一步加强土地试点政策管理外，国土资源部还提出试点地区必须做到“局部实验、封闭运行、结果可控”。

　　除了地方自主进行探索外，国土部也准备在土地利用计划管理体制上进行创新，今后两年的用地指标集中使用，严控用地规模。

　　徐绍史说，国土资源部对4万亿投资用地进行过专门的分析，这些项目大概分为三类：一是在建项目，这些项目已经有了用地规划的；二是规划项目提前的，未来2-3年准备开建的项目，现在计划提前了；三是新增的项目。

　　从结构上分析，这三类项目用地比例大概各占1/3。目前，地方政府希望增加第三类新增项目的用地，而国土部希望统筹这三类用地项目，集约节约用地。

　　徐绍史表示，2009年要保障重点项目用地，扩大增量，部分未来两年的用地指标可能被提前到今年利用。用地上要重点保障中央投资重点项目，又要兼顾地方和社会投资项目。计划指标保重点，一般项目靠挖潜。

　　今年开始，国土资源部将增加城乡建设用地增减挂钩周转指标，加大闲置土地清理处置力度，积极盘活存量用地，特别是批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的土地。

　　与此同时，2009年全国将加大土地审批制度改革。徐绍史表示，2009年增加的用地需求也为国土系统改革用地审批制度提供了机会。

　　上述河北代表表示，目前地方省级政府已经将能下放的用地审批权全部下放，即使如此也跟不上地方投资项目的上马速度，因此，国土资源部还要进一步改革和下放审批权，以加快供地效率。

　　据悉，为了保经济增长，国土部门还适时灵活调整了工业用地出让最低价标准，该提高的地方进行了提高，取消了一些禁止、限制类用地闲置，鼓励项目投资，工业用地地价标准适当进行了调整。

　　与此同时，国土资源部将启动规划计划体系，从宏观、中观和微观层面完善国土空间规划体系，启动全国国土规划编制，扩大省级国土规划和区域性国土规划编制试点范围。

　　土地利用计划体制也将改变，由原来的将计划一次性下达改为年初预期下达和年中执行奖惩和年末调节追加结合起来。并做好执行动态评估考核。强调差别化土地政策，建立激励约束机制，发挥计划导向性。

　　另据记者获悉，《单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗考核办法》（以下简称“办法”）也将推行，以此对地方政府实行4万亿的投资进行考核。而自今年开始，各地还将耕地保护指标纳入了干部离任经济责任审计。